记者 樊旭

11月9日，在中国宏观经济论坛（CMF）举办的“地方财政运行与财政体制改革”研讨会上，与会专家表示，近年来，经济增长放缓、大规模减税降费以及政府履行职能的支出增加给地方财政造成了较大的压力。

从短期来看，减轻地方财政收支矛盾，需要开源节流，可采取的手段包括提高国有企业利润上缴力度、削减一般性支出等等。从中长期看，未来财政体制改革的方向包括调整政府间财政关系、优化税制结构和转移支付方式。

2016年以来，我国财政呈现低收入、高支出的特征。2020年以来，受新冠疫情冲击、大规模减税降费以及经济增速放缓等因素影响，这一特征更为明显。而这一问题在地方财政上更为突出。

地方主要的财政收入来源是一般公共预算收入和政府性基金收入。财政部数据显示，今年1-9月，地方一般公共预算收入同比下降4.9%；地方政府性基金预算收入同比下降26.4%，其中， 国有土地使用权出让收入比上年同期下28.3%。

粤开证券首席经济学家罗志恒指出，当前地方财政运行特征集中表现在两个方面。一是总体上收支矛盾加剧。一般公共收入下行的同时，土地出让收入出现更大幅度的下行，同时又叠加了债务到期的高峰。 “债务付息支出越来越高，绝对值已超过科技支出。1-9月付息支出高达8216亿元，而同期科学技术支出6516亿元。”他说。

 二是纵向结构上，财政压力主要体现在部分区县层面。罗志恒说，部分区县流动性和支付风险上升，部分区县的库款支付能力降低到了3-4天。部分区县的财政重整风险上升。

上海财经大学校长刘元春在会上表示，当前，地方财政的四角关系——地方财政、地方中小金融机构、地方国企和地方投融资平台——正在恶化。

他指出，今年以来，由于地方政府性基金收入大跌，地方财政总体压力上升到前所未有的高度。与此同时，地方国企所上缴的税收、利得大幅上升，导致一些地方国企财务风险上升；地方政府主导的一些中小金融机构如村镇银行出现问题，有些地方农商行也面临困局。此外，地方投融资平台通过资产转换等手段进行虚假的财政收入列支，形成财政空转。

与会专家指出，减轻财政收支矛盾，短期内可采取提高国有企业利润上缴力度、削减一般性支出等措施。但更重要的是，当前以地方财政为代表的财政问题并非是短期困局，从长远来看，亟需改革财税体制，主要方向包括梳理中央财政和地方财政的关系、优化税制结构以及改革转移支付制度。 

刘元春表示，目前地方财政无论从总量，还是从结构、内部循环关系来讲，已经不适应高质量的发展。中央和地方的关系需要全面梳理，同时税制结构必须要进行优化，转移支付的领域、方式也需要进行全面重构。

“一方面，中国经济步入新时期、新征程，原来通过大规模工业化和城市化来获取经济增长和税收的效应在减弱，特别是增长量在减弱。另一方面，在大规模城镇化中，利用土地和房地产二元体系产生的剪刀差红利已经耗尽。由于新时期的到来，土地和房地产所产生的输血功能对地方财政和增长支撑已经削弱。”他说。

中国人民大学财政金融学院教授吕冰洋指出，中央和地方的财政事权和财权不匹配，是造成地方收支缺口加大的主要原因。“在各类财政支出中，地方政府承担了90%以上的份额，但财政收入只分享50%，所以造成了很大的财政缺口。”他说。

罗志恒也表示，财政困难表面上是收支矛盾，实际背后是财政能力和财政责任的不匹配和矛盾的问题。在多目标考核的多元治理体系下，除了考量经济增长，还要进行风险防范和污染防治等多元目标考核，目标越多元意味着支出责任范围越大，因此支出的刚性程度相比以前有明显的上升。

其次，专家们指出，政府要处理好政府与市场、政府与社会的关系。“有些可以交给市场的事，政府就不要插手过多。比如，教育、医疗等领域都可以扩大社会投资的渠道，一方面增强社会活力，另一方面减轻政府压力。”吕冰洋说。

罗志恒表示，要厘清政府与市场关系，深化行政事业单位改革，改革合并人口持续流出区县的机构设置和行政区划。通过政府采购解决长期大量的由政府提供的公共服务。他强调，裁减冗员精兵简政，必须配合市场化的改革，比如放开市场准入、改善营商环境，提高就业的吸纳能力。

在优化税制结构上，吕冰洋提议可以调整中央政府与地方政府增值税分享比例；调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。

罗志恒则提议提高资源税和环保税税率。“消费税、资源税和环保税这些税种对老百姓生活没有太大影响，但是可能会增加财政收入，另外房地产税目前没有一个最佳时机，应结合风险化解情况择机推进。”他说。

此外，专家们指出，虽然中央财政通过加大转移支付力度确保民生，使得基本民生在各种冲击下得到了有力有效的保障，但是，转移支付制度的合理性、公平性和有效性仍有改进的空间。

吕冰洋指出，当前的一般性转移支付和专项转移支付都存在一定的短板，未来的改革方向应该是实施分类转移支付。

他说，一般性转移支付不指定用途，地方在使用上有较大的自由权，但转移支付规模与地区自有财力呈负相关的关系，越发达的地区得到的转移支付越少，越不发达地区得到的转移支付越多，这在一定程度上会降低地区发展经济的动力。专项转移支付指定用途，地方使用自由权小，如果信息不对称会导致资金错配。

“分类转移支付介于上述两者之间，只锁定资金用途的大致方向。比如指定一笔转移支付用于教育，但至于用在校舍改造还是营养午餐计划，上级政府不干预。这个方法既可以调动地方积极性，又可以符合上级意图。”吕冰洋说。

原财政部预算司体制管理处调研员、厦门国家会计学院副院长郑涌则表示，优化转移支付制度，还要健全转移支付与常住人口挂钩的机制。

“均衡性转移支付大部分还是考虑户籍人口，但现在整个人口布局发生了很大的调整，确实应该与时俱进。同时要引入基本公共服务存量因素，按常住人口分配转移支付，存量和增量都要统筹考虑，使转移支付的均衡度更加精准。”她说。