记者 | 赵孟

编辑 | 翟瑞民

近日，《南京市国土空间总体规划（2021-2035年）》草案发布，并公开向社会征求意见。该草案提出，到2035年南京市常住人口规模将控制在1300万，引发外界关注。 

这是中国最新一个公布人口发展规划的省会城市。在此之前，全国已有十多个省会城市提出各自的人口发展目标，并将其纳入“强省会”战略需要完成的重要指标，一些城市甚至面临“完不成会扣分”的考核压力。

值得注意的是，人口学界普遍预计，我国人口增长的拐点即将到来，未来将面临人口下降的大趋势。在此背景下，如何看待这些省会城市制定的人口发展规划？它们能完成目标吗？

为何要“强省会”？

地方政府制定人口发展规划此前多属于常规工作，但将人口目标纳入“强省会”战略，或视为做大省会城市的一项重要考核指标，则是最近几年才出现的趋势。

南京大学社会学院副院长、人口学教授陈友华曾主持《南京市“十三五”人口发展规划》的编制工作，并主持了《南京城市人口问题研究》课题的研究工作，他曾提出南京人口倍增计划，部分建议被采纳。他告诉界面新闻，1300万的人口发展目标是根据南京人口增长速度测算的结果，属于规划性质的目标，并非强制性指标。

尽管如此，南京的人口发展规划仍引起不少讨论。人们注意到，江苏省虽未明确提出“强省会”战略，但这次是该省首次明确省会城市未来的人口发展目标，这也与近年来江苏省开始重视南京城市地位，并向其倾斜资源和政策的发展思路有关。

陈友华介绍，长期以来，南京在中国城市序列中都稍显“尴尬”。其所在的江苏省经济体量位列全国第二，但江苏省没有一座一线城市，即便在二线城市排名中，南京也往往排在成都等中西部城市之后。而经济体量与江苏在“伯仲之间”的广东省，则拥有深圳与广州两座一线城市。

过去，均衡发展作为江苏省社会经济发展的主要思路与最终结果获得不少肯定，但也相对降低了省会南京的“存在感”。与邻近强势的上海市相比，南京的综合实力、人口规模等指标长期处于全国第10位左右，甚至与近邻的网红城市杭州之间的差距也是越拉越大。这导致面对一些国家荣誉、政策时，强邻城市可以“躺赢”，而南京必须付出更多。

比如，目前获批的9个国家中心城市中，北京与上海自然位居前两位，位于中西部的成都、西安和重庆也被纳入其中，但南京只能“望洋兴叹”。在国家中心城市的评价体系中，人口规模是一项重要指标。目前获批的9座城市，常住人口均超过1000万人，而南京市2020年时常住人口只有931万人（七普数据）。界面新闻了解到，国家中心城市坐席尚有1个指标待确认，南京仍在努力争取中。

华南城市研究会研究员、《中国城市大趋势》作者凯风向界面新闻介绍，江苏省对南京的重视，或可追溯到2018年的一次中央巡视组通报，这也间接促进了各省份“强省会”战略的出台。

2018年2月下旬到5月下旬，十九届中央第一轮巡视开展常规巡视。当年7月，十九届中央第一轮巡视反馈情况在中央纪委国家监委网站向社会公布，中央巡视组点名了南京、哈尔滨这两个副省级城市省会城市作用发挥不够的问题。其中，南京市的问题是“省会城市功能作用发挥不够”，哈尔滨市的问题是“省会城市龙头作用发挥不够充分”。

随后，《中共江苏省委关于巡视整改进展情况的通报》显示，江苏省委对南京市省会城市功能作用发挥不够问题的整改措施包括：指导南京市充分发挥位于“一带一路”交汇点和长江经济带建设、长三角一体化发展等重大战略叠加区的区位优势，抓住国家将南京定位为特大城市的重大机遇，进一步解放思想，更新发展理念，提高目标定位，完善发展思路和政策举措，加快提升省会城市功能和中心城市首位度等。

此后，“强省会”逐渐出现在各省份的规划文件中，并成为一种发展战略被复制。界面新闻梳理发现，近年来，几乎所有省份的相关发展规划都强调了省会城市的重要地位，截至目前明确提出“强省会”战略的省份有湖南、湖北、贵州、云南、广西等十多个，人口往往作为该战略的一项重要指标被明确。其中，又以中西部省份对人口规模的追求意愿最强烈。

2022年4月19日，湖南省委实施“强省会”战略暨长株潭都市圈建设推进会在长沙召开。湖南省委、省政府还印发了《关于实施强省会战略支持长沙市高质量发展的若干意见》，其中提出，到2026年，长沙市地区生产总值达到2万亿元左右，常住人口突破1200万人，城市经济首位度超过30%，城乡居民人均可支配收入达8万元。

长沙市发改委一位人士向界面新闻透露，1200万常住人口的目标，是根据长沙每年人口增长速度计算的结果，每年都需要完成相应目标。2020年长沙市常住人口为1006万，按照每年增长三四十万的速度，到2026年应该可以完成，但他表示“希望是能超过”。因为人口目标和其他37项指标一起作为硬性考核，“完不成会被扣分”。

《贵阳市实施“强省会”五年行动方案》则显示，到2025年，贵阳-贵安将成为首位度更高的省会城市，生产总值达到7000亿元以上，经济总量在全国省会城市实现位次前移，首位度达到27%以上；城市常住人口达到700万人，城区常住人口达到500万人，城镇化率达到80%左右。

界面新闻获悉，贵阳市委为此专门成立了下设机构“强省办”，贵阳市发改委、公安局等单位均有参与完成人口目标的相关工作。

人口越来越重要

南京虽然没有明确提出“强省会”战略，但江苏省委省政府近几年已着手将优质资源和优惠政策逐渐向省会南京倾斜，做大做强省会意图明显。

凯风认为，“强省会”概念的意义在于，一个省要推出一个大城市，来参与区域、甚至全国层面的竞争，包括国家战略、国家规划、产业转移方面的竞争。这让做大做强省会城市有了合理性，同时省级层面出台的一些政策，又强化了这一趋势。

在中国现行治理模式下，一省的政治中心也往往是经济、文化、人口等资源的聚集地。凯风向界面新闻介绍，过去省会城市一直是本省的发展重心，但常常招致非议，比如侵占兄弟城市的资源等，因此通常“只做不说”，而“强省会”概念的提出，让做大做强省会省市变得“名正言顺”。

之所以更多中西部城市推出“强省会”战略，凯风认为，这与中国经济发展的格局有关。中国东部因产业、区位等特点，容易形成城市的多中心发展模式，比如广东省的广州和深圳，福建省的福州、厦门和泉州。这些城市靠近港口，与世界市场最近，省会城市作为发展“引擎”的作用相对较弱。

而地处内陆的中西部城市正好相反，地理和区位特征使其只能做大做强省会城市，进而带动全省发展。这也将是未来的长期趋势。

凯风指出，虽然近年来“强省会”战略颇受欢迎，但“何为强省会”，目前尚无统一标准。大众媒体通常以省会城市的经济、人口和产业在全省的占比（即“首位度”）作为衡量依据。一般认为，GDP和人口的占比达到25-30%，则可视为该城市处于强省会地位。产业的衡量标准则较为复杂。

“但也出现了一个问题，有些省会城市的GDP和人口在本省占比很高，但横向比较，在全国的体量和规模却很小。”凯风指出，比如长春和银川的GDP占比在全省（自治区）超过50%，但与全国其他省会城市相比，很难为视为“强省会”。因此，有学者认为，GDP达到万亿级别，城区人口达到特大或超大城市规模，才应被视为处于“强省会”地位。

GDP和人口并不是两个独立指标，而是正相关的。在人口负增长的背景下，越来越多城市意识到人口的资源属性，因此将人口目标作为“强省会”战略的重要工作对待。

凯风认为，人口规模对现代城市发展有三方面作用：一是人口的劳动资源属性对经济发展有支撑作用，这一点已有普遍共识；二是在参与国家荣誉、政策竞争方面的优势，比如申报国家中心城市，修建地跌、摩天大楼等，都需要达到一定指标的人口规模；三是人口的聚集效应，大量人口聚集可以摊薄公共基础设施建设的边际成本，有助于城市继续扩容。

陈友华告诉界面新闻，江苏省一些领导对江苏与广东经济发展差距逐渐拉大感到担忧，并表示，“以前觉得人口没那么重要，现在觉得越来越重要了”，因而正在努力探求吸引更多的人来江苏安家落户与安居乐业的良方。

陈友华介绍，GDP仍然是地方政府的重要考核指标，而做大“蛋糕”有三个途径，一是提高劳动生产率、二是提高劳动参与率，三是增加人口。但前两者的提高都比较难，而增加人口，尤其是通过迁移方式增加人口，对于经济相对发达、区位优势比较明显的南京而言相对容易实现。

他认为，城市人口规模增加有两条基本的途径：途径之一是吸引更多的外地人来南京安家落户与安居乐业，如同以往西安、成都等部分城市采取的“抢人大战”；途径之二是扩大“地盘”，杭州、成都、济南、合肥等正是通过几次行政区域的扩大，实现了人口的快速增加。

陈友华表示，对强邻环伺的南京而言，“抢地”的路子很难走通，唯一能做的就是吸引外地人才，构建人口迁徙的友好环境，让人口“迁得来，留得住、用得好”。界面新闻获悉，江苏省和南京市针对该问题已启动相关课题研究，预计不久就会出台进一步吸引外地人口来江苏安家落户与安居乐业的政策措施。

“抢人”竞争回到起点

值得注意的是，2021年，中国人口总数仅增长48万，学界普遍认为2022年中国人口将进入负增长，这是否会对一些省会城市完成人口目标带来变数？

根据对“七普”数据梳理，全国27省份的353个城市，加上4个直辖市，共计357个城市中，有155个城市都出现了常住人口负增长的情况，占比达到43.4%，接近一半。

凯风介绍，过去各地制定规划时，都默认人口在逐渐增加，而现在则面临完全不同的形势。作为大城市、尤其是国家中心城市，未来很长一段时间仍具有人口吸引力，但中西部的一些省会城市，尤其是一些三四线城市，可能不得不面临人口数量持续萎缩的命运。

陈友华指出，相关数据显示，2022年上半年我国出生人口为523万，死亡人口531万，出生人数少于死亡人数，上半年出现人口负增长。他认为，虽然距离2022年底还有一个半月左右的时间，但可预料下半年出生人数比上半年更少，死亡人数比上半年更多多，2022年将是中国在正常情况下的人口负增长“元年”。但他强调，全国人口进入负增长并不意味着所有地区城市人口都将减少。

“影响人口规模和结构的三个变量是出生、死亡和迁徙，当前靠出生数量来提升人口规模已不现实，但人口迁徙仍然是城市人口增长的主要动力。”陈友华指出，尤其是像上海、南京这样的大城市，未来三五十年，只要允许迁移，并对流入人口给予必要的政策支持与帮助，人口规模将进一步扩大，这也是市场经济发展的必然结果。

据凯风观察，城市扩大人口规模的手段主要仍是“三板斧”，即“送钱、送房、送户口”。前几年，以西安、武汉为首的城市率先以落户为“抢人”手段，占得先机，吸引了一批年轻人，但现在“零门槛”落户政策几乎覆盖了所有二线城市，最终的竞争又回到了起点，即一个城市的经济产业是否有竞争力。

鉴于人口负增长的大趋势，陈友华也认为，从更长时间维度看，区域间的“抢人大战”可能出现“负和”局面。“ 以前我这里一年增加了两个人，去你那里一个，我这里还能增加一个；现在我这里本身就少两个人，还要去你那里一个，就导致我实际减少了三个人”。

他认为，要改变这一局面，需要将二十大报告提出的“优化人口发展战略，建立生育支持政策体系，降低生育、养育、教育成本”政策落到实处，最终促使低生育率回升。