文 | 汤雨 赵荣美 王进

2021年9月22日，中共中央、国务院发布《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》（下称《意见》）中，明确需要深化能源体制机制改革，包括：全面推进电力市场化改革，加快培育发展配售电环节独立市场主体，推进电网体制改革，明确以消纳可再生能源为主的增量配电网、微电网和分布式电源的市场主体地位。

事实上，增量配网的试点和推进碰到较大的阻碍和困难，在《电力大战⑦：增量配网改革，为何叫座不叫好？》中已有比较全面的汇总。

《意见》希望增加一批以消纳可再生能源为主的增量配网和微网主体。实际上这一希望可能落空。其根本原因在于增量配网试点在一个主体不平等、竞争不公平的制度环境中诞生出来的，注定其出生不易、生存艰难、发展无望。

顶层设计提出要建立“以新能源为主的新型电力系统”，虽然业界对“新型电力系统”这一新词有各种权威的诠释和解读，但现有电力模式及现有改革方向难以突破风光大规模高比例消纳之瓶颈（见《电力大战⑨：新能突飞猛进，未来天空无限？》及《电力大战10：新能发展瓶颈，如何有效突破？》），这给业界对“新型电力系统”下配网如何经营产生浓厚的兴趣。

电网企业配网资产能否独立出来，由社会化投资和经营，彻底实现“输配分开、输配独立”，既将“电改5号文”未竟使命推下去，又让电网企业、社会资本、电源企业、广大用电户等多方共赢，并有助于实现《意见》中拟定的能源转型等目标？

对“输配分开，输配独立”，配网企业由社会资本投资和经营，业界一直有很多质疑，甚至被一些同仁和决策者认为是“洪水猛兽”。

输配分开会不会导致电网互联体系失控，频繁引发系统故障？

欧洲互联电网的经验表明，35个国家，虽然不尽相同的制度、不一致的宗教与文化、不同的文字、不一致的监管模式、不同的所有制特征，但可以将散布全欧洲超过3000多个大大小小的配网企业，与39个多种所有制并存的输电网企业互联，构建了欧洲电力统一市场体系，并未出现电网体系失控或输配失配，更没有频繁引发电力系统故障或崩溃。

从本世纪初，欧盟就逐步推动输配分开，输电网与配电网独立经营。2009年，欧盟通过《第三组能源法案》（the third energy package），将“输配分开，输配独立”纳入法制化轨道（参见《电力大战⑤：欧洲分拆制度，“三公”市场之核心？》）。在这一改革、演变、推进过程中，电网体系及电力系统也没有发生规模性的“拉闸限电”。

电力行业中，输电网、配电网、电力调度及交易机构属于自然性垄断。如果没有法律严格制约，自然性垄断企业有动机，也有能力实施捆绑销售、限制竞争、打压对手、垄断串联、上下游通吃、甚至绑架社会等。考虑公开、公平和公正“三公”市场目标及统一大市场的实现，绝大部分发达国家早已立法并严格执行了分拆（unbundling）制度，即电力行业输配分开并各自独立经营。

欧盟模式不是孤案。就能源行业分拆制度而言，从立法、执行、监管、合作、到市场等方面，发达国家大同小异，但都没有因为分拆或分拆行动导致体系失控或系统故障频发。

中国电网长期在一个制度、一个体系、相同的技术规范、大一统的一二家集团下运营，如果输配分开，相互独立经营，除却人为破坏，不应该会因为技术、规范、系统、管理等原因出现体系失控或安全问题。

另外，中国增量配网已经发展到459家，多种所有制及运营模式并存，也没有因为所有权属与社会化经营出现体系失控引发的网络安全事故（见《电力大战⑦：增量配网改革，为何叫座不叫好？》）。

配网独立会不会让小垄断的配网成了“电老虎”，欺行霸市？

欧洲拥有3000多个配网主体。配网不但直接联结输电网，而且联结众多的发电、储能、虚拟电厂各类电源主体，更特别的是，配网直接联结并面对众多的各种各样的终端电力用户。对终端用户而言，配网就是独一无二的“小垄断”，用户没有其他可选项；对配网范围内的小微发电厂（特别是分布式可再生能源）及储能等主体而言，配网也是独一无二的“小垄断”。

这些分布在欧洲各地的配网是否有可能成为“电老虎”，既欺负电源企业，又欺负供电/售电企业，更霸凌终端用电户？

首先，欧洲能源行业的基本法《第三组能源法案》对配网企业的产权、运营、财务、功能等都有明确的限定。同时，各国能源相应的法律法规及监管法令对配网业务开办、执照申请、价格管制、收费标准、服务功能等都有明确规定，并将绩效数据及评估结果定期公布，让消费者知悉并参与，并定期对配网企业进行考评，考评将作为奖惩、未来收费与定价等的重要依据。

其次，由于配网企业主体众多，可以对国内不同经营区域的配网企业进行对比，还可以与相邻国家配网同行进行比较。对比的维度一般包括，安全性（security）、可及性（Availability）、服务质量（Quality of Service）、可靠性（Reliability）及可持续性或绿色发展（Sustainability）等多方面。有对比就有区别、高低与优劣，这将有利于配网主体之间开展安全、信息、技术、服务、能效、收费及绿色能源比例等多方面竞争。

再次，配网企业准入申请与经营执照有一系列的前置条件和经营承诺，满足这些条件并允许经营后，须按照承诺进行经营，并自觉接受监管。这些条件和承诺条款众多，包括：股权结构、组织架构、公司治理、财务处理、利润分配、雇员安全、健康管理、信息系统、信息交互、安全管理、应急处置、技术规范、职能电表、网络代码、优先调度、土地使用、投诉处理、客户关系、合同管理、绩效标准、能源效率、降碳安排、公平公正、供应商更换、脆弱人群管理等，内容务实详尽。这些内容一般挂在配网企业官网，随时接受客户及监管机构监督。

最后，每家配网企业都设有官方网站、APP或推特等互联网程序，对公司现状、企业治理、客户服务、网络接入、技术进步、线路投资、绿色发展、停电通知、重要事项、投诉管理、“三公”政策、合规监管等事项进行详细介绍，信息比较透明，与发电、供电主体、工商业及居民各类用电户对接沟通少有障碍。

法律、分拆、监管、监督、投诉、信息公开等多方面限制了“小垄断”可能的欺行霸市，甚至没有出现过所谓“电老虎”之称呼。

另外，特别引起关注的是，一般而言，垄断企业的员工福利显著高于类似或关联行业及社会平均水平，但欧洲“小垄断”的配网企业不存在明显差异。

国内试点的五批增量电网，虽然没有欧盟严格的各级监管体系，但新增配网企业在降低终端用户用电成本、提升用电效率、推进全流程数字化等方面做了积极表率。尽管大多数新增配网企业处于长期亏损状态，但是并没有因为亏损而进行捆绑销售、欺蒙客户、任意涨价、或随意断电等行为。

如果中国能够推行“输配分开、输配独立”改革，新的法律及监管规则能够确定，各级机构监管到位，也是完全可能形成各配网企业异地竞争，不但不会出现计划经济和一家垄断下“电老虎”和各地的“小电虎”，反而会在安全、服务、技术、绿色和数字化等方面形成“万马奔腾”、“百舸争流”的良性竞争局面。

配网社会投资是否会导致国家失去对配网的控制及国有资产流失？

电网资产属于中央企业的核心资产，其核心功能是保障电力安全，并通过资产收入保障国有资产保值增值。

事实上，由各类社会资本投资的配网企业一样可以保障电力安全，不会导致国家对配网的失控。

欧洲电力模式已经证明，无论是国有独资或控股、私营控股、公私混营、公众公司、甚至外资独资或控股的配网企业，只要融入欧洲互联电网体系，都将接受欧盟和各国能源法律法规的制约和监管，各自在安全、可靠、技术、服务、绿色发展等多维度比拼，“八仙过海各显神通”，赢取上下游生态圈企业的认同、合作和支持，并没有因为所有权归属引发任何系统性的电力安全问题与国家失控局面。

另外，迄今为止，中国459家增量配网也是各种所有制并存，并没有带来任何国家对配网管理的失控。

配网资产作为经营主体，以其流动性收入支撑其资产价值，其价值在资产或资本市场都有公正的对价和体现。欧洲所有配网企业都有对应的资产或资本市场价格，配网行业的兼并、收购与重组一直在进行中。资产价格随行就市，有高有低，只要在公开市场进行正常交易的任何资产都不存在所谓流失问题。

中央企业配网资产一样可以在公开市场有序渐进地拍卖、竞买和交易。在分拆制度和监管框架下，其他中央企业、地方国企、上市公司、跨界企业、社会资本都可以在公开市场参与竞拍和交易。盈利及潜在盈利的配网企业估价会高一些，而亏损或难以扭亏的配网企业，其资产价格有可能低于净资产价格。

亏损企业无法通过收入和利润回报来保障国有资产保值增值，如果继续持有，其经营亏损将不断扩大。即使国家不断投入，最后仍难免破产清算，给国家造成更大的损失。“丑女先嫁”，将亏损资产优先拍卖，有利于亏损资产变成现金，及时止损。

当前，疫情引发经济增长乏力，新增投资疲软，中央与各地财政紧张，同时社会资本到处流窜甚至外逃。在这一特别时期，推动改革，设置标准、有顺序推进中央企业配网资产市场化和社会化，让社会资本有序进入配网固定资产，不仅可以大大增加中央财政收入，缓解中央财政收支压力，降低中央企业配网资产亏损，而且可以留住资本、稳定资本，让资本长期为配网现代化和数字化服务，岂不是一举数得？

配网社会经营是否不会像央企国企那样能够坚决履行社会责任？

在重大危机面前，中央企业率先担当。但仅仅依靠一二家集团，即使是巨无霸的中央企业，去解决全国性重大危机中的能源电力快速恢复，总是缓慢、滞后和不足的。

例如，2008年的南方地区冰凌雪灾中，全国13个省市的输配电力系统都受到影响，部分地区供电被迫中断，全国停电县（市）多达170个，停电范围覆盖全国3330多万户，约1.1亿人口。从1月10日到3月8日，经过电网企业员工40余天的艰苦奋战，受灾电网才全面恢复正常运行。

在危机面前，如有更多的配网主体动员各方资源，全面预防、积极参与、主动应对、应急处理、危机干预，那么，动作可以更快、效率可以更高。

以饱受诟病的美国德州电网为例： 2021年2月，同样经历百年一遇的暴雪严寒天气，全州发生严重的电网瘫痪，全州400万户居民平均停电达30小时，不少居民家用电力没有得到恢复，生活在疫情、寒冷和饥饿的恐惧中，电网全面恢复经过近一周时间。

我们无意评价和比较危机应急的努力、效率和价值，但可以肯定的是，更多的专业化主体参与，更多的专业资源被动员，更短的时间恢复能源电力的供应，就能够更有效地降低次生灾害，减少人民伤亡与财产损失。

正如前述，在准入申请时，欧洲配网企业对雇员安全、健康管理、危机处置、能源效率、降碳安排、公平公正、脆弱人群管理等社会责任方面都有承诺，配网运营始终接受监督和考评。在面临自然灾害、气候突变、电厂失误、俄乌冲突等巨大事故与危机时，没有也不可能有配网企业乘机涨价、不担责任、甩锅离场，更没有乘国家之危、行业之危之际，以断网断线威胁，大发不义之财之先例。

不仅在欧洲，而且在“输配分开，输配独立”分拆制度下的其他国家，无论是发达还是发展中国家，配网企业承担并履行相应的社会责任都表现优良，无关其所有制属性。反而是输配一体化或输配没有独立出来的电力模式，无关其所有制属性，容易滋生“电老虎”生存的土壤，普遍出现电网企业员工整体福利（包括合法、非法与灰色的）大大高出竞争性行业或社会平均水平，具体可参见《电力大战⑥：用户权益保护，“三公”市场之初心？》中的电力模式一至六的描述。

欧洲经验表明，在“输配分开、输配独立”分拆制度下，只要在准入、承诺、监督、考评、定价等方面制定好相关标准、规范和奖罚机制，无论所有制权属如何，配网企业都将会承担相应的社会责任。

社会责任从来都不是国有企业的专利。

推动“输配分开、输配独立”分拆改革，配网独立经营的时机是否成熟？

让业界非常意外的，电网企业虽然拥有庞大的输配网资产，而且还承担了交易市场外的所有保供业务，并配合了各项辅业全面进入上中下游产业，但是财务核算上，电网企业主营业务利润微薄、甚至有亏损的可能。

根据2020和2021年电网企业年报测算，2020年及2021年，国家电网总资产分别约为4.35万亿及4.67万亿元，资产负债率均为56%，经营毛利率分别为1.3%和1.4%，ROE分别为2.1%和2.44%；南方电网总资产分别约为1.01万亿及1.08万亿元，资产负债率分别为60%及61.24%，经营毛利率分别为-0.3%和0.9%，ROE分别为1.8%和2.42%。

很遗憾，这两年年报中配网资产并没有分列，更没有进行单独的财务核算。根据以上数据粗略推断，一是电网企业的配网业务并不盈利，大部分应该处于亏损状态或亏损边缘，回报远低于同期银行贷款利息，没有完成国有资产保值增值的任务；二是电网企业微薄的利润主要来源于辅助业务和其他投资，输电主业贡献不多。

配网业务财务上亏损，或导致电网企业新增投资中配网比重的下滑，这对未来铺天盖地的分布式可再生能源并网消纳将是致命的遏制。另一方面，社会资本对配网资产又充满热忱，尽管增量配网普遍亏损，社会资本也不轻言退出，仍在期待顶层深化改革的方案。

如果输配资产按照5:5进行大致模拟，预计到2022年底，二家电网企业配网资产规模达到近27000亿元，净资产达12000亿元，如此规模的配网资产推向市场，这个“特大蛋糕”是甜的还是苦的？社会资本会不会热买？时机是否成熟？

我们认为：

一是“输配分开、输配独立”分拆改革，是新形势下建立新型电力系统绕不过去的一道坎。或者说，分拆应是电网体制改革的核心，也是建立新型电力系统的基础，改革宜早不宜迟，宜决不宜拖；

二是将配网资产推向市场，由社会投资与独立经营，这是分拆改革的必由之路；

三是配网资产有市场溢价空间，业界与社会资本期待这一改革。12000亿配网净资产，虽然处于亏损或亏损边缘，但是国家可套现，而且可以增值收回；

四是配网资产成功套现，并溢价收回，有助于缓解中央财政紧张状况；同时，甩掉亏损包袱的电网企业可以集中输电主业，盈利能力应会大增；

五是配网资产社会化投资，稳住了国内资本和国内投资，有助于资本回流并生根于中国；

六是根据准入承诺和规范考评，配网企业将加大网络技术和数字化应用与升级，绿色能源、基础设施及相关产业投资将逐步增加，有助于疫后经济复苏与能源转型。

迄今为止，在电力市场化国家，经过长期的市场检验和改进，分拆被证明是最佳的制度安排。电力微网、互联网、物联网、人工智能等各种智慧化技术都可以在分拆制度下广泛应用并迅速推广。有人争议，未来智慧化技术叠加中国现有电力竖井式管理，或可具有更大的优越性。遗憾的是，没有任何技术能够如此背书。

分拆改革恰逢其时，久拖不利；配网社会经营，不是洪水猛兽。

（本文经作者授权发布，仅代表作者观点。作者单位为国合洲际能源咨询院。该机构专注于石油、天然气、煤炭、电力、可再生能源及气候变化等相关领域的深度研究、评估和咨询。）