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2022年12月19日，中共中央、国务院正式对外发布《关于构建数据基础制度 更好发挥数据要素作用的意见》（以下简称《意见》）。
《意见》提出20条政策举措，包括建立保障权益、合规使用的数据产权制度，建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度，建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度，建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度等。
上海数据交易所研究院院长、复旦大学管理学院教授黄丽华认为，《意见》的出台标志着我国数据要素市场从无序自发探索进入有序规范的正式探索。
数据作为新型生产要素，是本世纪最具时代特征的生产要素。关于数据要素的认识，尤其是关于数据要素流通交易和使用问题，大家认识尚未一致。黄丽华认为，《意见》文为大家统一认识提供的基础。
在她看来，数据要素的权属及其确立规则的不清晰，一直来是影响数据要素流通交易的制约因素。此次出台的《意见》厘清了诸多模糊不清的关系，并确立的权威规则。
在“探索数据产权结构性分置制度”中，《意见》明确提出了建立公共数据、个人数据、企业数据三类数据分类分级确权授权制度，并创造性地提出了数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制。
“以往在法学界讨论比较多的是关于数据的所有权和使用权，这种两权的分置一直来无法得到满意的解决方案，也无法解决实践中的问题。这次提出的三权分置是基于数据要素流通过程中不同权利主体、不同权利客体的分置，相互之间不是派生关系，而是结构性关系，即在数据要素流通基本逻辑结构中可以体现这种相互关系。”黄丽华告诉记者。
此外，《意见》认可了数据以“产品”形态流通的行业实践，认识到通过数据产品化，可以将劳动、资本等生产要素附着在数据要素上，提供更高质量的数据要素供给。
“三权分置淡化了所有权，因此，相应的用益权也就不必去过分强调了。”黄丽华说。
她指出，《意见》根据数据来源和数据生成特征，分别界定数据生产、流通、使用过程中各参与方享有的合法权利，并提出了研究数据产权登记新方式的要求，“这些新的观点值得我们今后深入研究和探索”。
对于公共数据的使用，此次《意见》明确界定了公共数据的范围，共包含两类主体（党政机关、企事业单位）在两类过程（依法履职、提供公共服务）中产生的数据。企业采集的数据如果包含“公共利益”或与公共服务相关，则应定位为公共数据而非企业数据。
黄丽华分析，公共数据具有部门依附性，根据“公共选择理论”，当部门利益不能与公共利益相匹配时，就会形成“数据孤岛”。“这也部分解释了公共数据开放共享始终不尽人意的原因，需要探索公共数据授权运营的新机制。”
《意见》在提出“加强公共数据汇聚共享和开放开发”的同时，提出了“统筹授权使用和管理”的要求。黄丽华认为，这是公共数据授权运营的基本思路，针对不同的数据内容、不同的使用目的，设置了不同的授权使用的方式。
与公共数据并存的是企业数据。此次《意见》界定了企业数据的范围，提出“对各类市场主体在生产经营活动中采集加工的不涉及个人信息和公共利益的数据，市场主体享有依法依规持有、使用、获取收益的权益，保障其投入的劳动和其他要素贡献获得合理回报，加强数据要素供给激励”。
黄丽华认为，《意见》采用了“产生+排除”方式，即由企业采集加工产生，并排除其中涉及个人信息（个人数据）和公共利益（公共数据）的部分，鼓励国企、行业龙头企业、互联网平台企业带头通过合规流通途径，为市场提供高质量的供给数据。
此次出台的《意见》有助于建立高效合规、场内外结合的数据要素流通和交易制度。
在黄丽华看来，构建数据要素流通和交易制度，是培育数据要素市场最关键的组成部分。《意见》建立数据流通准入标准规则体系，为数据要素市场安全高效运行提供基础保障，并强化市场参与主体的数据合规治理，这是保障数据要素流通参与者安全合规的要求，还通过区分使用场景和用途用量，建立数据分类分级授权使用规范。
《意见》还提出要加强对企业数据合规体系建设和实施监管，严厉打击黑市交易，依法取缔数据流通黑灰色产业，这是加强数据流通全流程的监管要求。
她特别强调，就数据产品的定价问题，《意见》明确提出了公共数据按政府指导定价有偿使用、企业和个人信息数据市场自主定价的基本原则。“该定价原则的确立，符合我国《价格法》的相关要求。”
在“统筹构建规范高效的数据交易场所”中，《意见》强调了由四类市场建设主体构成的多层次数据要素市场的建设，即国家级数据交易所、地区性交易机构、行业性交易机构以及场外交易机构，其中前三者是场内交易机构。在提出了场内三类市场的互联互通要求的同时，《意见》鼓励场外交易商进入场内交易。
黄丽华指出，全国统一数据要素市场的建设，离不开基础设施和技术体系的建设。《意见》提出了构建集约高效的数据流通基础设施，为场内和场外交易提供低成本、高效率、可信赖的流通环境。
此外，《意见》还明确了培育交易服务的生态体系，并针对不同的应用场景，探索安全规范的数据跨境流动方式。黄丽华认为，这将有助于进一步明确在国家层面探索建立多部门协调配合、多渠道便利化的数据跨境流动监管机制和监管体系。
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