记者 | 赵孟

编辑 | 翟瑞民

时隔7年后，立法法迎来重要修改。2022年12月27日至30日，十三届全国人大常委会第三十八次会议在北京举行，会议再次审议了立法法修正草案等多部法律草案。

作为一部“管立法的法”，立法法修改引发各界关注。此前在2000年3月15日，立法法经第九届全国人民代表大会第三次会议表决通过，自2000年7月1日起施行。2015年3月，立法法在第十二届全国人民代表大会第三次会议上进行了首次修改。

2022年11月，受全国人大常委会法工委委托，中国法学会研究部组织召开立法专家咨询会。中国法学会立法学研究会副会长、天津大学法学院熊文钊教授，上海交通大学凯原法学院教授林彦，浙江大学光华法学院教授郑磊等专家学者参与了此次会议。界面新闻日前联系到三位法学专家，他们分享了各自对立法法修改的评价和建议。

合宪审查质量还需提高

全国人大常委会法工委发言人臧铁伟日前表示，此次修改立法法，贯彻落实党中央要求，总结实践经验，完善相关制度规范，保证在法律起草和审议过程中，及时解决合宪性、合法性问题。其中，一是明确法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见。二是明确宪法和法律委员会对法律案进行统一审议后，对涉及的合宪性问题应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。

浙江大学光华法学院教授郑磊认为，二审稿在现行立法法条文规定的基础上，进一步加强宪法实施和监督、明确合宪性审查要求，是其中一大修改重点。推进合宪性审查、加强宪法解释，是宪法和法律委员会的重要职责。二审稿明确要求宪法和法律委员会对法律案的审议结果报告和法律草案修改稿中对“涉及的合宪性问题”予以说明，有利于宪法和法律委更充分地履行合宪性审查职责。

郑磊指出，目前宪法法律委审议报告，提及和回应合宪性问题时，主要以简单给出结论的方式来明确“是否符合宪法”。根据这次修改，明确列举合宪性问题需要“予以说明”，有利于推动在审议报告中加强说理，对于给出理由和相应论证说明。

“但是，对于比单纯提及“涉及的合宪性问题”更为重要的，是对其进行相应的、必要的乃至充分的说理论证。”为此，他建议，可在修改条文中进一步要求对此进行“必要的说明”，以有效实现前述规范功能。

值得注意的是，二审稿中，关于备案审查程序相关条文中三处增加规定“或者存在合宪性、合法性问题的”的相关要求。比如，第一百零八条为：“国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触，或者存在合宪性、合法性问题的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求，由全国人民代表大会有关的专门委员会和常务委员会工作机构进行审查、提出意见。”

郑磊认为，审查要求中增加规定“或者存在合宪性、合法性问题的”，对于激活一直处于搁置状态的五大国家机关的审查要求机制，审查要求主体由此可以无需十拿九稳获得“相抵触”程度的认识才敢去提，具有积极意义。

但这三处在“同宪法或者法律相抵触”的要求之后，增加规定“或者存在合宪性、合法性问题的”，有利于拓宽审查要求门槛、激活审查要求，同连在前面的“相抵触”要求一并出现，容易导致合宪性审查基准、“相抵触”基准的混淆歧义，不利于合宪性审查要求的规范化；而且，原先的“同宪法或者法律相抵触”本来就可以包含新增的“存在合宪性、合法性问题的”要求。他建议两者保留其一即可，要么无需新增这项规定，要么就用新增的存在合宪性、合法性问题的”替代原先的“同宪法或者法律相抵触”的表述。

应保留“以经济建设为中心”

中国法学会立法学研究会副会长、天津大学法学院教授熊文钊看过草案后认为，值得肯定的是，本次修法注意到法律技术的应用与创新，丰富了立法形式，但如何增强立法系统性、整体性、协同性并与中国特色社会主义法律体系相衔接、如何克服法律对于实践规定的滞后性规定，并为后期改革与发展预留充分空间，是后续值得继续研判的立法技术问题。

他向界面新闻指出，比如，立法法修改应当与宪法及第五次宪法修正案和二十大修订的党章内容保持一致，针对草案一审稿的内容，不少法律界专家学者建议，应保留“立法应当遵循以经济建设为中心，坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持改革开放。”其理由是，一方面也是为了保留现行立法法的主要原则精神；另一方面与二十大新修订的党章的有关内容保持一致，同时避免引发外界过度联想。

此次修改的一项重要内容是改革立法授权。熊文钊表示，总体而言，从草案一审稿来看，立法法关于改革立法授权的规定既分散又不完整，还存在一定的逻辑失序。因此，立法法在修改过程中应专门且系统地规定改革立法授权。由于各类授权的基础均是全国人大及其常委会的专属立法权，因此，可在当前第二章“法律”第一节“立法权限”之后专设“改革立法授权”作为第二节，将前述三类改革授权进行统合，有效合并同类项并进行整体性规范和限制，从而发挥协同协力的作用，更好落实“改革于法有据”的要求。

此外，有关备案审查的内容也引发外界关注。熊文钊指出，有关党内法规和行政法规性质的党政联合发文的备案审查实务问题，需要通过修改法律解决。现行立法法并未明确规定党内法规和党政联合发文属于备案审查的工作范围，相应的衔接机制也较为模糊：现有备案审查衔接联动机制缺乏对党委法规部门普遍存在的规则创制及其制度权力生产活动的有效监督，这加大了权力被滥用风险。对于不向外界公开的内部工作规则，备案审查工作无法产生实质的拘束效力。对于向外界公开的党内法规和党政联合发文，又缺乏相应的备案审查衔接联动机制将其囊括其中。因此，现有立法法中存在的备案审查体制无法对这些特殊制度形式开展有效监督。

“地方性事务”内涵外延需明确

上海交通大学凯原法学院教授、博士生导师林彦则注意到，当前中国各级人大立法权限划分体制呈现“两头相对明确、中间相对模糊”的特征。

一方面，全国人大及其常委会、设区的市人大及其常委会的立法权限均相对明确，从而为其立法工作的有效开展提供较为明确的指引。另一方面，尽管立法法已为省级人大及其常委会配备了包括自主性立法事务、实施性立法事务、共有立法事务三个层次的立法权限框架，但由于作为界分自主立法权的核心概念“地方性事务”的内涵外延长期处于不明确状态，省级人大及其常委会难免出现瞻前顾后、进退失据的工作局面。久而久之，省级地方性法规的创新性不足、重复上位法与同位法现象较为普遍。

他建议，在此次修改中进一步明确“地方性事务”的内涵外延。在具体方案上，建议吸收近年来中央地方各领域事权划分改革成果，将现阶段无需中央统一调整、或暂不具备全国统一立法条件的、适合因地制宜下放落地的事权纳入省级人大及其常委会的立法权范围。

在立法程序方面，林彦做过专门统计，从草案现有体例来看，涉及全国人大立法程序的有12条，全国人大常委会立法程序的有17条。两项总和占整部法律105个条文的27.62%。相对而言，程序部分仍存在不少规则创设、细化、和补充完善的空间。2015年立法法修改时，立法程序部分的调整幅度相对有限，他希望在此次修改时能够弥补这一遗憾。

首先，是加强审慎立法的程序保障。在立法程序上应进一步确保审慎立法，以提高立法供给的科学性和有效性。在这方面，《行政法规制定程序条例》相关规定值得借鉴。此外，在审议阶段，建议设置适当的冷却机制，循序渐进地推进立法。因此，建议借鉴一些地方的经验，规定前后两个审次之间至少间隔一次常委会会议。

其次，是完善两种立法评估制度。目前，前评估已常态化、并富有刚性，但也出现形式化的苗头，并未发挥出应有的、提高立法质量的功能。导致现状的主要原因在于，前评估报告的时间节点设置在后端，使其更侧重于对草案文本质量进行评价，而不能充分发挥对整个立法项目的质量把控。建议可以将该制度所处时间节点前移，并与立法计划有机结合，使其与审议环节相得益彰，实现“严进严出”。

再次，是完善紧急状态下的立法程序。具体而言，建议在总结疫情防控期间决策经验的基础上，结合已修改的《全国人大议事规则》《全国人大常委会议事规则》，进一步细化紧急情况下会议召集、出席、审议、表决等环节，使其更具有可操作性。