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界面新闻编辑 | 翟瑞民
2023年中央一号文件《中共中央 国务院关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见》（简称《意见》）日前正式发布。《意见》对当前农业农村领域出现的资本下乡热潮专门作出部署。
《意见》强调，完善社会资本投资农业农村指引，加强资本下乡引入、使用、退出的全过程监管。健全社会资本通过流转取得土地经营权的资格审查、项目审核和风险防范制度，切实保障农民利益。
为强化乡村振兴资金保障，《意见》也提出，健全政府投资与金融、社会投入联动机制，鼓励将符合条件的项目打捆打包按规定由市场主体实施，撬动金融和社会资本按市场化原则更多投向农业农村。
“‘资本下乡’是指社会资本下乡，而不包括金融资本和财政支持，推动资本下乡是建设农业强国的重要途径之一。”中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智对界面新闻介绍。
社会资本下乡通常包括三种形式：一是龙头企业围绕某种产品或者某一类产品和农户进行对接。这种模式通过合作社、村委会等与农民之间签订协议，结成一个比较紧密的利益关系。二是通过为农民提供服务实现资本下乡。近年来出现了大量服务性企业，为农民通过产前、产中、产后服务；三是闲散的社会资本进行投资，比如城市资本到农村开办民宿等。
中国农业大学经济管理学院教授李春顶2022年8月在接受农民日报采访时，对进入农村的投资主体有过更详细的分类。他认为，按投资领域来分，投资主体可分为规模农业、农产品加工业和休闲观光农业三种。
具体来看，投资规模农业属于“黄区”，这一投资领域涉及农民数量多、土地面积大，受到国家严格监管；投资农产品加工业属于“蓝区”，是国家引导社会资本进入的领域，具有广阔的发展前景和潜力；投资生态园建设则属于“绿区”，是国家支持社会资本进入的领域。
中国人民大学重阳金融研究院院务委员兼合作研究部主任刘英对界面新闻指出，从实际情况来看，多年来社会资本一直在从农村地区流向城市地区。因此，解决乡村振兴、智慧农业、现代农民、农村建设等“三农”问题亟待将趋势反过来，让资本下乡。
2002年，党的十六大正式提出“工业反哺农业、城市支持农村”；2007年“中央一号”文件明确提出支持工商企业创办培育现代农业企业，并给予其财税、金融等方面的支持。此后，鼓励资本下乡逐渐成为我国推进农业农村建设的重要举措之一。
刘英介绍，从经济学角度来看，城市是更容易聚集资金的，因为资本更倾向于投入规模化的、收益高的更加广阔的市场。相比较城市，资本对进入农村则显得更加谨慎一些。无论是规模农业、农产品加工业还是休闲观光农业等，依靠土地的农作物营生则更多需要靠天吃饭，而这些收成往往是不可控的，收益不稳，规模经济效益较难发挥，因此投资的收益也较难保证。“这是资本很难下乡的一个重要原因，它不知道怎么去控制风险，怎么获得稳定地收益。”她说。
在农村投资的另一个现实困难是，银行信贷所需要的标准化的抵押品很难获得。“土地是集体所有很难办理抵押，房屋可能并不值钱、汽车也不多。其他方面比如用牛羊蔬果抵押也不太有标准化操作的空间。”刘英说。
对此，刘英认为，解决资本下乡的难点，首先需要制度创新和财政资金支持，也需要鼓励金融创新。例如“三农”没有抵押品，可否考虑采取质押等方式，质押不需要有形的物体抵押，而是以收益权为凭证做抵押，比如应收账款、预售账款，都可以作为凭据质押。数字经济时代，还可以给农民提供信用贷款等方式解决资金投入瓶颈。与质押相似的是信用贷款，目前，一些农村地区已经对农民进行信用评估，提供信用贷款，但仍然需要建立健全信用评估机制。
值得注意的是，此次一号文件提出实施全过程监管，显然也是考虑到了近年来一些资本下乡过程中出现损害农民利益的现象，负面影响巨大，因而提出建立规范的纠偏机制。
此前在2020年12月，针对有的工商资本不规范租地行为，农业农村部负责人在答记者问时表示，对工商资本下乡，要鼓励务农、警惕“圈地”，既要激发其投资农业农村的活力，也要为工商资本下乡立规矩，完善资本下乡准入和监管制度，构建企业与农民的紧密型利益联结机制。
2022年2月，中央农村工作领导小组办公室专职副主任、农业农村部党组成员吴宏耀曾在新闻发布会上明确表示，农村产业发展的目的是要带动农民就业增收，不能“富了老板、忘了老乡”，更不能把农户从产业链中挤出来。
李春顶在接受农民日报采访中表示，“政府应建立健全监管和风险防范机制，防止社会资本无序扩张。对社会资本租赁农户承包地要实行上限控制、分级备案、审查审核、风险保障金和事中事后监督。为防止个别企业套取财政补贴，各地政府应结合实际对补贴对象、补贴依据、补贴标准等进行细化，加大对补贴使用情况的核实力度。”
刘英也认为，最重要的是建立全面监督机制。由于农村地区与城市相比，人情关系更复杂、制度贯彻执行或许阻碍更多一点。所以，除了常见的投资主体自身监管、政府监管、金融机构监管、财政政策监管以及农民主体的监管外，还需要企业进行大量及时、真实、准确、完整的信息披露。
另一方面，刘英认为，要放宽民间资本投资领域和范围，“其实进入农村的资本主体都带有一定的公益属性和社会责任特征。农民和资本需要形成共商、共治、共享的发展格局，也需要政府在税收层面予以倾斜，这样才能够保证资金健康地、可持续地、稳定地流向农业农村地区。”
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