文丨王俊 史毅 刘鸿雁

婴幼儿托育可以促进就业、保持家庭收入、支持经济增长，对多代人产生影响，是全球家庭发展、经济和社会发展的支柱。诺贝尔奖得主、经济学家詹姆斯·赫克曼（James Heckman）对儿童早期教育项目进行研究发现：儿童早期教育项目每投资1美元，就能产生7至12美元的回报，接受婴幼儿托育的儿童不仅对整个社会的经济发展有长期的益处，而且他们的成绩改善也会产生溢出效应，包括辍学率降低、成年后健康状况改善、就业可能性提高以及离婚率降低。

前奥巴马政府宣称，对高质量婴幼儿托育的投资“每花1美元就能产生超过8美元的经济回报”。婴幼儿托育能减少“母职惩罚”（因养育子女而损失的收入）、增加女性的劳动力参与率、提高工薪家庭的实得工资，这些经济效益都是公认的。根据2021年世界银行报告显示，在低收入和中等收入国家，40%的婴幼儿需要托育，但却没有机会。经合组织国家（OECD）是世界上最富裕的国家，也是托育发展最好的地区和国家，他们托育的公共支出和发展模式对发展中国家具有参考借鉴作用。

一、婴幼儿托育纳入公共支出，其平均支出略高于GDP的0.7%

儿童早期教育和护理方面的公共支出包括：正式日托服务（一般针对 0 ~ 2 岁儿童）和学前教育服务（3 ~ 5 岁儿童）的所有公共支出（现金或实物）。

OECD国家已经将婴幼儿托育服务纳入到公共支出类目。2017年OECD家庭数据库显示，OECD国家在婴幼儿托育上的平均公共支出具有3个特点：

1.OECD国家在婴幼儿托育上的平均公共支出2017年略高于GDP的0.7%，但各国差异很大。法国和北欧国家用于婴幼儿托育的公共支出占GDP的比例超过1.0%，瑞典的支出高达1.6%，冰岛为1.8%，但在捷克共和国、哥伦比亚、爱尔兰、葡萄牙、土耳其和美国这一比例不到GDP的0.5%。

2.大多数国家在学前教育（3~5岁）上的投入比托儿投入（0~2岁）多，这应该是学前教育的入学率高于托育入园率的重要原因。冰岛和新西兰的学前教育支出最高，略低于GDP的1.0%，而法国、芬兰、冰岛、韩国、挪威和瑞典的婴幼儿托育支出约占GDP的0.5%或以上。

3.OECD国家用于儿童早期教育和照护的0~5岁儿童年人均公共支出相当于5200美元的购买力平价，但各国之间也有很大差异。一些国家（丹麦、冰岛、卢森堡、挪威和瑞典）0~5岁儿童的人均公共支出的购买力平价超过1.1万美元。其中，卢森堡和挪威的人均公共支出的购买力平价约为1.3~1.4万美元。其他一些国家（智利、哥伦比亚、墨西哥和土耳其）0~5岁儿童的人均公共支出低于2000美元的购买力平价。

二、OECD国家托育入园率和家庭支出比较

（一）OECD国家托育入园率差异大，其受经济收入影响大

据OECD家庭数据库数据显示：在OECD国家中，2021年0~2岁儿童的托育平均入园率为36%，但各成员国之间托育入园率差别很大。在土耳其不到1%，而在法国、韩国、卢森堡和荷兰则高达约60%。在许多北欧国家（丹麦、冰岛和挪威）和“比荷卢”（比利时、荷兰和卢森堡），以及以色列、韩国和马耳他，入园率最高，达到50%或以上。

许多OECD国家，0~2岁儿童的入园率随着家庭收入的增加而增加。在爱尔兰，低收入家庭儿童的入园率约为18%，约为高收入家庭儿童（69%）的1/4。在比利时、法国和荷兰，来自低收入家庭的孩子的入园率通常略高一些（约30%~45%），但仍然只有来自最富有家庭的孩子（约70%~80%）的一半左右。

（二）OECD国家家庭“总托儿费”和“净托儿费”差异较大

总托儿费指的是自付的托育费用加上政府补助福利的总额；总托育费用减去托育补助福利，即实际“自付”托儿费用。

2021年OECD家庭数据库显示，一个有两个孩子（2岁和3岁）的双职工家庭，为两名儿童（2岁和3岁）支付的总保育费相当于平均收入的26%以下，但这一比例从德国低至占平均收入的1%，到澳大利亚、希腊、日本、卢森堡、荷兰、新西兰和瑞士等国家占平均收入的50%或以上不等。在荷兰，为两个孩子支付的保育费总额占平均收入的60%，而在瑞士，这一比例达到平均收入的64%。

儿童保育费总额的跨国比较很难说明各国家庭间需要支付儿童保育的差异状况，这是由于许多国家对有特殊情况的家庭予以国家财政的支持，减轻了相关家庭的负担，如单亲家庭或低收入家庭，降低了儿童保育费。各国还可以提供一系列现金福利、折扣和减税，以帮助降低购买儿童保育的成本。因此，最终由父母承担的实际净成本或“自付”成本通常大大低于总费用。

第二，在OECD国家，有两个孩子（2岁和3岁的两个孩子在全日制中心托儿所）的双职工家庭的儿童托育净成本略低于平均收入的14%，但在各国之间存在很大差异。德国、韩国等双职工家庭的净育儿成本低于平均收入的10%；但在澳大利亚、加拿大等国，双职工夫妇的育儿净成本至少占平均收入的18%，瑞士上升到35%左右，新西兰上升到38%。

在OECD国家，单亲父母和低收入父母通常有权获得额外的财政支持，这导致净托儿成本通常低于高收入家庭所面临的成本。对于一个有两个孩子（2岁和3岁）的单亲家庭来说，儿童托育的净成本（两个2岁和3岁的孩子在全职中心看护）是平均收入的5.1%。

纵观各国，总费用相对较低的国家（奥地利、爱沙尼亚、德国、冰岛、瑞典）的净成本也是最低的，这主要是这些国家的财政支持相当可观。而在另一些国家，例如斯洛文尼亚、英国和美国，儿童托育的总费用相对较高，净成本超过平均收入的10%，在斯洛伐克，一旦孩子不再在家照顾，就会失去父母津贴。

三、对我国托育发展的启示

（一）将托育服务纳入公共财政预算，保证恰当投入比例

OECD国家是世界上最富裕的国家，他们在儿童托育的平均支出略高于GDP的0.7%，加大公共支出力度，降低家庭成本，提高质量是将来托育服务发展的重点方向。据2021年6月联合国儿童基金会发布的报告指出，在世界上许多最富裕的国家，人们无法获得负担得起的高质量托儿服务。在高收入家庭中，近一半的3岁以下儿童接受幼儿教育和照护，而在低收入家庭中，这一比例不到1/3。在爱尔兰、新西兰和瑞士，一对平均收入的夫妇需要花费1/3至1/2的工资来照顾两个孩子。尽管大多数富裕国家为弱势家庭提供大量的儿童托育补贴，但在斯洛伐克、塞浦路斯和美国，低收入的单亲父母仍需要支付高达他们工资一半的费用。报告认为，向所有儿童提供方便、灵活和负担得起的优质托儿服务，无论家庭环境如何，这不仅是一项好的社会政策，也是一项好的经济政策。

2021年7月，中国政府发布了《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将大力发展普惠托育服务作为未来托育服务的重要发展方向。作为发展中国家，借鉴发达国家公共财政支出投资成功的经验，增加托育公共支出，确定合适支出比例，是促进人力资本增长和增加公平的途径，这两者都是国家经济发展的核心组成部分，可以极大地促进普惠托育服务的发展。2021年我国GDP总量为114.37万亿元，如果按OECD国家平均标准0.7%的一半0.35%作为我国政府公共投入的话，托育公共支出财政预算为4002亿元，而2021年我国财政性教育经费用于学前教育的经费为2700亿元，没有财政性托育经费，总的缺口达1302亿元，如果补足这些缺口，这将对中国的普惠托育发展和推动是划时代的。

（二）加大公共财政投入，保证托育合适收费比例

托育收费定价关系到家庭的收支，托育公共财政预算的强度和托育的质量。据OECD国家经验，两个孩子（2岁和3岁的两个孩子在全日制中心托儿所）的双职工家庭平均总托儿费不到平均收入的26%，托育净成本略低于平均收入的14%，一些财政支持力度大的国家，双亲家庭的净育儿费用低于平均收入的10%。对全职单亲父母来说，儿童托育的净成本（对于两个2岁和3岁的孩子在全职中心看护）是平均收入的5.1%。因此，对一个双亲家庭（2岁和3岁两个孩子），10%~14%家庭净支出是一个较为合适的比例，对单亲家庭来说，5%家庭净支出是一个较为合适的比例。如果换算为1个孩子的话，双亲家庭的儿童托育净支出占收入的5%~7%，单亲家庭的儿童托育净支出占收入的2.5%左右应该是一个恰当、合适的比例。

美国托育投资专题研究表明，自付托育费用每减少1%，劳动力参与率就会增加0.25%。根据美国卫生与公众服务部（HHS）计算出的家庭负担能力，建议将儿童托育费用的上限设定在更低的水平，为家庭收入的7%。如果上限设定在10%以下，那么对家庭和经济的好益处将会更大。

2021年，我国居民人均可支配收入35128元，一个双亲家庭带2个孩子（两个小于5岁孩子）收入为14万元（家庭规模为4人），按OECD国家托育总支出26%的标准，两个孩子家庭托育总支出为36533元，每个孩子为18266元，每月为1522元。如果按10%~14%的净支出标准，每个孩子每月净支出为585~819元。也就是如果家庭没有托育补贴和各种福利，按照OECD国家标准，每个婴幼儿的家庭每月总支出为1522元，这大大低于目前市场价格。如果按OECD国家每个儿童托育净支出10%~14%为标准，每个婴幼儿的家庭每月总支出为585~819元，下线585元标准近似国内公立幼儿园收费标准。因此，如果把托育纳入公共财政支出预算，是降低托育收费标准的重要助推剂。

（三）以基本公共服务模式为主，兼顾父母补贴的市场化模式

2008年John Bennett对OECD国家托育和早期教育的政策的比较研究表明，在OECD国家的两种托育模式中，公共服务投资模式比补贴父母的市场化模式具有更大优点：公共服务投资模式带来更有效的控制、规模优势、更好的国民素质、更有效的教育工作者培训、以及参与方面更高的公平程度、更高的覆盖率和更好的质量。

补贴父母的市场化模式能降低政府的公共支出，但提供的质量不均衡，可能是由于这种模式中家庭日托占主导地位，对私人提供的管制较弱，私人提供者不愿雇用足够数量的高素质工作人员，政府在处理市场化托儿服务方面相对缺乏经验等因素有关。另一方面，芬兰、挪威和瑞典的经验也表明，当私营提供者得到适当的政府购买服务合同、监管和公共资金支持时，其成为介于公共服务模式与市场模式的中间模式，也很容易被接受，服务质量有保证并有效率。

目前，我国正处于大力发展普惠托育的起步阶段，同时又面临国内各地区较大的经济社会差异，既具有媲美发达国家的北上广大都市，又有经济发展相对落后的广大中西部地区。因此，借鉴OECD国家托育模式发展经验，建立以政府公共服务投资模式为主的托育模式，可以满足广大的中西部地区和发达地区中低收入家庭的托育需求。同时，依靠市场托育模式满足高收入群体托育需求，可以大力发展具有中国特色的普惠托育服务模式，更大程度地促进社会公平公正，促进社会的和谐发展。

 

（作者王俊，系中国人口与发展研究中心副研究员；史毅，系中国人口与发展研究中心副研究员；刘鸿雁，系中国人口与发展研究中心副主任。文章最早刊发于《人口与健康》2023年第1期，原标题为《经合组织国家托育公共支出和家庭支出比较》。作者授权界面新闻刊发，刊发时略有删减。文章仅代表作者观点。责编邮箱：yanguihua@jiemian.com。）