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界面新闻编辑 | 翟瑞民
2023年3月13日，十四届全国人大一次会议表决通过《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》，新版立法法自3月15日起施行。
立法法是规范国家立法制度和立法活动、维护社会主义法治统一的基本法律，也被称为“管法之法”。这是立法法第二次修改。2000年3月，立法法于九届全国人大三次会议审议通过，自2000年7月1日起施行。2015年3月，十二届全国人大三次会议对立法法作了部分修改。
时隔8年，“管法的法”再次修改有何必要性？有哪些亮点？对于未来立法工作有何影响？
有效遏制“越权立法”等现象
立法法修正草案共37条，主要包括完善立法的指导思想和原则，明确合宪性审查相关要求，完善立法决策与改革决策相衔接、相统一的制度机制等七方面内容。
3月5日，十三届全国人大常委会副委员长王晨在十四届全国人大一次会议上作关于《中华人民共和国立法法（修正草案）》的说明时指出，立法是全面依法治国的前提和基础，是建设社会主义法治国家的首要环节。适应国家改革发展的新形势新要求，有必要认真总结新时代立法工作的实践经验，完善我国立法制度机制。
“‘良法是善治的前提’，立法法是直接规范和调整良法供给的重要法律，从输出端和维系端保障着立法质量。”浙江大学光华法学院教授、全国人大常委会法工委备审专委会委员郑磊对界面新闻指出，立法法自2015年首修后又进行第二次修改，恰逢“两个首次”：既是党的二十大后启动修改程序的首个法律案，又是二十大后首次人大会议修改通过的首部基本法律。
中国法学会立法学研究会副会长、天津大学法学院教授熊文钊向界面新闻介绍，此次立法法修改，主要目的有二：一是全面总结新时代以来党和国家事业取得的各项伟大成就，将其中的一些重要经验及时上升为立法内容，从立法层面对其予以确认和巩固；二是着眼于中国特色社会主义新的改革要求和发展任务，从立法层面对其予以引领、推动和保障。
“立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。”熊文钊表示，建设中国特色社会主义法治体系，首先要形成完备的法律规范体系。完备的法律规范体系意味着我国立法工作是一个由不同法律法规有机构成的“体系”，对于该体系而言，它应当是内部和谐、自洽与统一的，而不应当出现不同法律规范之间的“冲突”“打架”等现象。
熊文钊介绍，此次立法法修改进一步完善了立法的指导思想、基本原则、主体范围、权限程序等内容，将有效遏制“越权立法”“重复立法”“盲目立法”“不适当立法”等现象，对于推动形成党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局具有重要意义。
根据党中央精神和实践做法，坚持和发展全过程人民民主写入立法法。立法法第六条指出，立法应当坚持和发展全过程人民民主，尊重和保障人权，保障和促进社会公平正义。立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，坚持立法公开，保障人民通过多种途径参与立法活动。
上海交通大学凯原法学院教授林彦向界面新闻介绍，“本次立法法修改将基层立法联系点制度写进法律，引起了大家的热议，这是全过程人民民主一个直观和鲜明的体现。全国人大常委会通过基层立法联系点，可以进一步吸纳民意，把民间智慧融入到国家立法工作中。”
基层立法联系点是基层群众反馈意见建议的渠道，可以将人民群众对于立法全过程、各环节的“声音”传达至国家立法机关，以供参考吸纳。此前在2014年10月，党的十八届四中全会提出，建立基层立法联系点制度。
2023年3月4日，十四届全国人大一次会议大会发言人王超介绍，目前全国人大常委会法工委在全国31个省（区、市）设立了32个基层立法联系点，辐射带动全国各地设立5500多个基层立法联系点，形成了国家级、省级、市级联系点三级联动的工作格局。
明确合宪性审查相关要求
林彦介绍，这次立法法对于立法公开，尤其是向社会公开方面做了比较明显的调整，在法律草案公开环节，公布内容的范围进一步扩大，除了法律文本之外，也要求公布立法说明和法律草案的审议报告，有利于让社会公众更加全面地了解立法背景。同时，立法法还强调加强立法宣传工作，通过多种形式发布立法信息、介绍情况、回应关切。
在立法权限方面，林彦介绍，此次立法法完善全国人大及其常委会专属立法权规定，将只能制定法律事项中的“仲裁制度”修改为“仲裁基本制度”。那么对于仲裁制度的其他方面，全国人大常委会之外的立法机关就有了立法权，这实际上是对国务院、地方人大及常委会的一个赋权。同理，关于设区的市可以行使地方立法权的事项，立法法将“环境保护”修改为“生态文明建设”，并增加规定“基层治理”，也是对于地方立法机关的重大赋权。
在专家看来，对于合宪性审查的完善是本次立法法修改的一大亮点。熊文钊对界面新闻介绍，合宪性审查被誉为立法审查制度的“拱顶石”，其对于维护宪法法律权威、有效解决法律体系内部冲突和提高立法质量具有十分重要的意义。
郑磊介绍，合宪性审查包括事先审查与事后审查，事先审查主要是由全国人大宪法和法律委员会在法律草案审议过程中进行，事后审查则是在法律生效之后的备案审查。这次立法法修改同时对合宪性审查的这两类形态予以明确和强调。
在法律审议程序中，立法法增加规定：法律草案的说明应当包括涉及合宪性问题的相关意见；对法律案中涉及的合宪性问题，宪法和法律委员会应当在修改情况的汇报或者审议结果报告中予以说明。“添加‘涉及合宪性问题’这一表述，意味着要求法律在审议中明确和加强合宪性论证，是对合宪性的进一步强调。”郑磊表示。
此外，本次立法法落实2018年宪法修正案的有关规定和全国人大常委会有关决定，将“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。 郑磊表示，宪法和法律委员会的职责包括在法律审议程序过程中对涉及合宪性问题展开必要的论证式审查，虽然其审议意见和审议报告主要篇幅在合法性问题，但关于合宪性问题的必要说明是其中关键和焦点，也是2018年修宪将“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”后，其新增工作职责的主要落脚点。
在备案审查程序相关条款中，立法法在原先三处“同宪法或者法律相抵触”之后增加规定“或者存在合宪性、合法性问题的”，包括，增加规定，国务院等六类主体只要认为法规存在合宪性、合法性问题的，即可向全国人大常委会提出法规审查要求；全国人大专门委员会、常委会工作机构在审查中，只要认为存在合宪性、合法性问题的，即可向制定机关提出审查意见；制定机关对此若不予以修改，则应启动经由委员长会议予以撤销的议案议案、建议提请常委会审议决定。
郑磊介绍，以上三处插入式增加“或者存在合宪性、合法性问题的”表述，是对已有要求的明确和强调。备案审查环节中关于合宪性、合法性的讨论，本就不是最终的决断，并不代表必然会在常委会层面得出同宪法法律相抵触的决定。现在把“或者存在合宪性、合法性问题的”单列出来，说明实践中把“同宪法或者法律相抵触”理解得过于严苛了，这也是至今尚未出现相关国家机关提出法规审查要求实践的原因之一。立法法在三处增列“或者存在合宪性、合法性问题的”这一表述，有利于降低对于审查要求的“心理门槛”，以激活审查要求。
将进一步完善备案审查制度
“党的二十大报告提出，完善和加强备案审查制度。这是备案审查首次写入党的代表大会报告中，具有特别重要意义，对于推进备案审查制度，构建中国特色宪法监督制度体系，维护国家法治统一具有里程碑意义。”全国人大常委会法工委法规备案审查室主任梁鹰此前在接受法制日报采访时表示。
梁鹰在其文章中指出，备案审查是国家机关对规范性文件的备案和审查相结合而形成的一种特定的法律制度，通过备案确定审查及监督对象，通过审查发现并纠正违宪违法问题。
此次立法法第一百一十一条第一款规定：全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构可以对报送备案的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例等进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。此外，增加规定：备案审查机关应当建立健全备案审查衔接联动机制，对应当由其他机关处理的审查要求或者审查建议，及时移送有关机关处理。
郑磊介绍，备案审查实践中有四种方式，分别是主动审查、被动审查、专项审查和移送审查。主动审查是指由人大常委会有关工作机构主动对有关国家机关报送备案的规范性文件进行审查，而被动审查是指人大常委会依六类国家机关提出的审查要求或者公民、组织提出的审查建议启动审查。立法法中的“衔接联动机制”指的就是移送审查，我国人大备案审查、政府备案审查，审查对象有分工，移送审查就是不同主体将备案审查线索通过“衔接联动机制”移送至有权审查的主体的方式。
“此次增加的专项审查是主动审查的一种加强形态，主动审查是单个案件启动审查，专项审查是对一个主题的批量规范性文件集中进行审查和清理。”郑磊介绍，专项审查具有双重主动性的特点，不仅是主动发起，而且是主动选择审查主题。专项审查的另一个特点是与立法权的行使相结合，这也体现在集中审查、集中清理等表述常常联系在一起。
专项审查，正成为越来越广泛地应用于实践中的审查方式。例如，2021年全国人大常委会工作报告指出，2020年，全国人大常委会围绕疫情防控、野生动物保护、民法典实施、食品药品安全、优化营商环境等五个方面开展了专项审查和集中清理。
除此之外，此次立法法增加了国务院备案审查工作机构可以对报送备案的地方性法规、自治条例和单行条例，部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章进行主动审查，并可以根据需要进行专项审查。
郑磊介绍，国务院对于报送其备案的规范性文件，根据是否享有改变或撤销的权力，可以分为两类：对报送其备案的地方性法规、自治条例和单行条例，国务院不享有撤销的权限；对报送其备案的部门规章和省、自治区、直辖市的人民政府制定的规章，国务院享有改变或撤销的权限。
郑磊表示，立法法中专门新增规定的国务院备案审查工作机构对各类法规等的“主动审查”和“专项审查”，只是工作机制意义上的审查活动，并没有因此就默认了国务院撤销地方性法规的权力，并不是一种职权意义上的审查权。国务院备案审查工作机构如若发现问题，可以通过“衔接联动机制”这个新增条款移送至全国人大常委会，有利于更好更规范地发挥国务院在合宪性审查和备案审查中的力量。
“主动审查，专项审查和衔接联动机制，都是在备案审查实践中一直在做且被证明行之有效的工作机制，此次写入立法法，实现了工作机制制度化、实践经验法律化。这既是已有备案审查工作经验的法律化总结，又为进一步完善和加强备案审查制度的各项工作于法有据充实法律依据。”郑磊说。
郑磊表示，本次立法法修改完善和加强了备案审查制度，是工作机制法律化的又一重要步骤。此前十三届全国人大五次会议已修改通过地方组织法，十四届全国人大一次会议刚刚通过立法法修改，下一步监督法即将启动修改程序，这三法分块联动将充实备案审查制度的法律依据。
2022年度全国人大法工委备案审查工作报告情况透露，全国人大常委会将于2023年研究出台关于完善和加强备案审查制度的决定，进一步健全备案审查制度体系，提高全面落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的水平。“2023年是备案审查制度的关键年，这些立法举措，通过逐步充实法律依据并体系化法律依据，提供了规范基础和制度保障，可以更好发挥合宪性审查在治国理政中的关键性作用，更好发挥备案审查在治国理政中的基础性作用。” 郑磊说。
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