文|亿邦动力网 胡镤心

编辑|张睿

“组建国家数据局”，这个举动甫一出现在2023年3月7日下午的国务院机构改革方案中，就引发关注。

国家数据局将负责协调数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。清华大学国家治理研究院执行院长孟庆国称之为“众望所归”，也是本次国务院改革的亮点之一。

我国数字经济规模巨大，按照2022年初国务院《“十四五”数字经济发展规划》目标，到2025年数字经济核心产业的产值约为15万亿元，占GDP的比重要达到10%；整个数字经济的产值将接近80万亿元，要占GDP的50%左右。

在数字经济发展背后，数据要素市场也在不断扩大。数据要素市场参与者包括：

1、数据资产拥有方：拥有大量数据资产的企业，如银行、第三方支付、互联网交易平台等； 2、数据采集服务方：政府数据源建设，企业数据源建设，数据管理，数据安全； 3、数据流通服务方：数据交易，政府主导的数据交易市场。

2023年2月26日，中国电子商会发布《中国数据服务产业图谱》，图谱显示，2021年我国数据要素市场规模约为815亿元，预计“十四五”期间市场规模复合增速将超过25%，到2025年规模有望接近2000亿元。

此次两会代表委员的提案中，我们可以看到，数据安全、数据流通、跨境数据均成为关键词。

或许我们可以提问：这个新机构的组建意味着什么？两会代表关于数字经济有哪些提案？数字经济的下一轮红利在哪里？

01 数据资源的整合、共享与开发利用

数据已经成为数字经济时代的基础性资源、重要生产力和关键生产要素。在国家数据局组建之前，关于“数字经济”的内容已被六次写入政府工作报告：

2017年，“促进数字经济加快成长”；

2019年，“壮大数字经济”；

2020年，“全面推进‘互联网﹢’，打造数字经济新优势”；

2021年，“加快数字化发展，打造数字经济新优势”；

2022年，“促进数字经济发展，完善数字经济治理”，以及今年的“大力发展数字经济”。

2023年3月7日下午，国务委员兼国务院秘书长肖捷在作关于国务院机构改革方案的说明时，第八项内容就是组建国家数据局。

在国务院机构改革方案的说明，国家数据局将由国家发改委管理，为副部级单位，负责协调数据基础制度建设，统筹数据资源整合共享和开发利用，统筹推进数字中国、数字经济、数字社会规划和建设等。

《中国数据服务产业图谱》显示，2021年，在我国数据要素市场中，数据要素的存储、分析、加工环节，市场规模均超过150亿元，为数据要素的资源化奠定了扎实基础；数据交易、数据服务的产业规模分别达到120亿元、85亿元。

此前，至少15个政府部门拥有数据管理权限，譬如网信办负责数字中国建设，发改委负责数字经济发展，工信系统、发改委、国务院办公室电子政务办、公安部等都有数据管理职能。同时，截至2022年9月，全国有26个省级数据平台、257个市级数据平台及355个县级数据平台，国内目前还没有跨地区、跨部门、跨层级的数据平台。

在政策层，鼓励数据流通、激发数据应用的政策法规并不少见。2022年12月19日，《中共中央国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（也就是很多人简称的“数据二十条”）对外发布，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面构建数据基础制度，提出20条政策举措。

02 数据安全、数据流通、跨境数据成关键词

全国政协委员、浙大城市学院校长罗卫东曾两次提案，组建类似自然资源部的大数据资源部或总局机构。

尽管刚诞生的国家数据局暂时还没有开展工作，但罗卫东认为，国家数据局的职能定位会更加宏观，比如数据的标准制定，数据的使用程序，如何更好地推动立法等。“国家数据局先把能够涉及的国家整体性、基础性、长期性的数据统起来，然后分层做，不要试图一下就把数据资源的事情全部‘管’起来，那也管不过来。”

罗卫东对新京报表示，“数据资源和土地资源不一样，土地资源是实实在在的，本身是无法变化的，数据资源却是变幻莫测的，而且要在使用过程中才能发挥出相应的作用。”从两会代表的提案中，我们可以看到，数据安全、数据流通、跨境数据均成为关键词。

数据流通：加快推动数据流转市场化

在数据流通与应用中，除了如罗卫东一样建议成立国家级总署机构的提案，还有关于推进数据要素市场化的提案。

全国人大代表，中国移动浙江公司党委书记、董事长、总经理杨剑宇积极建议设立国家级数据要素市场化改革实验区，推进数据要素交换平台的市场化运营，创新数据要素“场外”交易新模式，提升数据要素流通技术能力，加快培育建设数据要素市场。

全国人大代表、河南移动党委书记、董事长、总经理楼向平提出建议，第一，从顶层设计着手，积极构建中国特色的公共数据制度体系。一是开展国家层面的公共数据开放立法，第二，明确可开放公共数据的范围。鉴于数据开放范围对公共数据价值目标实现及数据要素市场培育的重要意义，建议完善公共数据目录管理体系，在依法合规、安全可控的基础上，进一步明确公共数据开放范围；第三，完善公共数据授权运营机制。

全国人大代表，中国电信湖北公司党委书记、总经理张敏提出，在中部打造全国数据流转平台，激活数据要素价值。

全国政协委员、上海移动总经理陈力建议：第一，加强公共数据管理组织构建；第二，健全公共数据管理基础制度；第三，完善公共数据第三方授权运营。

全国政协委员、中国信息通信研究院院长余晓晖建议，我国应探索建立三级数据交易市场，活跃产权流转机制，探索一级市场进行数据登记授权，健全数据登记和信息披露机制；二级市场进行数据流通交易，行使数据经营权、流转数据使用权；三级市场展开数据质押、数据信托等资本化交易活动。同时，可结合数字化转型开展可信数据空间应用探索，面向制造、能源、医疗、交通等重点行业，打造行业数据空间测试床；结合应用开展可信数据空间技术探索，制定技术标准。

“我国数据要素市场化还处于发展初期，建设推进中仍存在一些问题，包括市场化的顶层设计不健全、数据开放共享不充分、市场化运营水平不高，可信流通技术支撑能力有待加强等。”杨剑宇总结。

此外，数据要素在产业侧的流通与应用也引发关注。

全国人大代表、海尔集团董事局主席、首席执行官周云杰建议，通过数据的高水平应用促进新型工业化。第一，建设新型工业化高质量标准体系，由龙头企业开展标准试验和试点示范，加快标准应用推广。第二，推动人工智能应用普惠中小微企业，让企业用得起、用得好。第三，在工业数据化的基础上，让数据应用专业化，培育一批专业化的工业大数据服务商，参与工业数据确权、流转、交易的标准及规则制定。

全国人大代表、中国人民银行南京分行行长郭新明建议，尽快建立覆盖全国、互联共享的公共信息数据库，加快税务、海关、电力等单位与金融机构信息联通，动态增补更新，在确保数据安全前提下丰富应用场景。商业银行注重科技驱动和数据赋能，中小微企业加快数字化转型，以数字技术与实体经济、金融服务的深度融合推动普惠金融发展。

数据安全：如何在产业中落地

随着数据流转，数据安全也成为题中之义。

互联网安全调研机构“威胁猎人”（Threat Hunter）在3月3日发布的《2022年数据资产泄露分析报告》显示，2022年国内累计捕获数据泄露事件超3200起，较2021年上升近一倍。数据泄露渠道来源广泛，匿名社交软件占比超75%。2022年数据泄露行业分布中，金融、物流、电商行业占据前三。2022年数据泄露的主要原因中，运营商通道泄露占比第一。

全国政协委员、上海数据交易所董事长张琦建议：“建构全国统一的数据资产市场，应当明确数据资产登记确权和数据资产凭证管理为国家数据交易所的法定职能，探索数据资产入表新模式，拓展数据资产作价入股、抵押融资、资产证券化等广阔的资产应用。”

至于数据如何在产业侧实现安全流转，全国人大代表、小米集团董事长雷军建议，应完善数据安全管理体系。

智能网联汽车掌握众多个人信息、地理信息、车外影像等，既是数字经济发展的重要要素资产，也给个人隐私、国家公共利益与安全带来挑战。雷军指出，当前各车企间数据尚未实现有效安全流通，数据孤岛普遍存在，数据价值无法充分发挥。他建议，应当在保障数据安全的前提下，构建汽车数据共享机制及平台，让各车企间的数据实现流通，将数据转化为社会生产力。

雷军建议，由主管部门牵头，定义汽车数据分类分级规则，加快制定围绕汽车生命周期和数据生命周期两条主线的数据安全标准，指导产业发展。同时建立智能网联汽车数据安全认证制度、数据安全评级及公示制度，提升行业透明度与可信度。

面对同样需要大量数据的智慧城市，全国政协委员、360集团创始人周鸿祎建议：把城市数字安全服务中心建设作为扩内需、稳增长的重点内容，列入省、市、县及产业园区的发展规划中，组织城市数字安全服务中心优秀案例评选，推动城市数字安全建设模式的持续优化和完善。

周鸿祎表示，成立国家数据局响应了数字中国战略和数字经济发展的时代要求。数字经济的核心就是大数据，未来所有的城市运作都将架构在数据上，所有的业务都由大数据驱动，数据安全也变得前所未有的重要。国家数据局的成立有利于从顶层设计层面推动数据要素的安全有序流动，形成一套完备的基础制度体系应对数字技术带来的安全挑战，守护数字中国、数字经济和数字社会建设的宝贵成果。

数字化出海：提高跨境供应链数据水平

在如火如荼的出海贸易中，数据要素如何助力跨境电商，中国企业如何参与国际贸易也成为代表委员关注的焦点。

全国政协委员、恒银金融科技董事长江浩然建议，提高跨境供应链数字化水平，支持国际贸易规则与数字化接轨，支持中国企业走出去。江浩然建议，由国家发改委与商务部统筹建立海外仓政企混合基金，在重点国家和地区搭建以海外仓和干线运输为主的全球物流运输网络，推动数字技术和海外基础设施深度融合，进一步降低跨境电商物流成本，同时提供政策解读等合规服务。

在规则层面，江浩然建议，支持国际贸易规则与数字化接轨，在国内外市场推广建设“商业+政务”服务一体化的政企合作数字系统。推动电子传输免关税、数字证书、电子签名等的国际互认，为中小企业“出海”提供方便，并及时提供政企合作数字系统相关培训。

全国政协委员、上海市新的社会阶层人士联谊会会长张毅建议，在推动数字企业出海中，建立国际数据合规新秩序。可以考虑建立数据跨境流动区域性规则和白名单机制，倡导数据在遵守区域性规则的前提下有序流动，构建“数字经济的国际朋友圈”。同时积极牵头参与数据跨境流动国际条约、标准或者规则的制定。必要时，通过政策文件或相关声明为我国出海企业的合规形象与信誉背书。

他还建议建设数字自贸区，提高我国在算力方面的竞争力，为数据跨境流动管理创新赋予更多活力。还可以通过制定自贸区内数据处理和保护的标准文本，对自贸区内特定情形的“数据过境”进行管辖上或部分出境安全义务上的豁免或优待，减轻出海企业的合规负担。

全国政协委员、中国信通院院长余晓晖也认为，目前全球数字治理体系改革和建设正处在关键窗口期，我国拥有较好的数字经济发展基础和数字技术应用优势，需进一步加大参与全球数字治理工作力度。

他建议，强化我国参与全球数字治理的工作统筹，加强与各方在网络与数据安全、数据跨境流动和人工智能等领域治理规则交流磋商，加大力度推动产业界参与全球数字治理工作，加强数字治理人才培养储备。

全国政协委员、上海市经信委副主任、农工党上海市委副主委张英认为：目前我国在推动建立与国际经贸往来相适应的数据流动机制方面，第一，对标高标准国际规则相对滞后；第二，数据国际合作与流动的试点路径不够清晰。第三，数据跨境流动缺少场景思维。

她建议在上海设立数据国际合作试验区，积极参与数据流动、数据安全、认证评估、数字货币等国际规则和数字技术标准制定；第二，完善场景牵引下的数据流动机制和规则，聚焦全球经贸合作、高端产业开放、国际创新协同等经济数字化转型关键领域场景，完善操作指引，更好服务中国式现代化和韧性供应链体系构建。第三，创设面向国际数据合作的关键基础设施，增强国际间连接能力与算力协同，加强区块链、隐私计算等技术应用，探索“数据可用不出境”等新机制、新模式。依托上海数据交易所等国家级数据交易所，设立数据交易国际板。

03 数据治理实现联动

数据要素的流转已经成为经济发展的助推器。

截至2022年底，我国累计建设开通5G基站231万个，实现了“县县通5G”“村村通宽带”。全国在用数据中心超过650万标准机架，算力总规模位居世界第二。

重点工业企业关键工序数控化率达到58.6%，数字化研发设计工具普及率达到77%。2022年软件业收入超过了10万亿元，工业互联网全面融入45个国民经济大类，具有影响力的工业互联网平台达到240个。

在数字经济不断深入的过程中，国家数据局的成立，是宏观政策在数据要素市场的再一次加码。

无锡数字经济研究院执行院长吴琦认为，“国家重视数据资源价值，数据网络安全法律法规和标准体系的完善将为数据与网络安全产业提供更强的政策保障和市场需求，数据开放共享、交易流通等领域成为重点发展方向，数据交易平台、数据服务商和信创产业将受益于政策支持。”

在“国家数据局”出现之前，全国多个省市已设有大数据管理部门。据不完全统计，目前仅就省及直辖市、自治区层面的有贵州、福建、山东、浙江、广东、广西、吉林、河南、内蒙古、江西、上海及重庆12个大数据管理部门。

地方的大数据管理部门叫法很多，如大数据管理局、大数据发展局、大数据发展管理局、大数据局、大数据应用发展管理局、政务服务数据管理局、政务服务和数字化建设管理局、大数据中心、数据资源管理局等等。

不仅叫法不同，机构设置也不同。有的是当地政府的直属机构，有的是地方经济与信息化部门的下属单位。

据财新报道，国家数据局的人员主要来自两个部门：中央网信办原下属的信息化发展局+国家发改委高技术司。

罗卫东建议，可以从数据治理工作走在前列的省份抽调人手组建国家数据局，比如浙江、广东。对于如何组建数据局、数据资源的权限如何确定等问题，地方数据局的实践中已经有很多经验和教训。从地方抽掉人手，也可以更好地把中央和地方，甚至基层的工作实现联动，打通分层。