记者 樊旭

周四，在中国人民大学主办的“中国财政政策论坛上”上，与会专家表示，当前地方政府专项债的发行使用存在项目打包掩饰、过度包装的问题，这些最终或都指向债务风险加剧，应尽快将专项债改革提上日程。

上海财经大学公共经济与管理学院院长范子英在会上表示，当前专项债的最大问题之一是地方政府在发行上用了一些策略性的打包手段，如将辖区内经济较好地区的项目和经济较弱地区的项目打包发行，这降低了发债的融资成本，但掩盖了债务风险。

根据财政部的规定，一支专项债可以内含一个项目，也可以多个项目结合。这意味着地方政府可以一个项目发一支债券，也可以很多个项目发一支债。范子英以2021年安徽省的一支2.25亿元规模的基础设施专项债为例指出，这支债券中有四个项目，但完全是不同类型，且分属不同地市。其中，所需资金最多的项目来自淮南市，规模是1.25亿元。

“淮南在安徽是财政状况相对来说最弱的地区，这个项目是和最好的地方的项目打包的——合肥，省会城市。把好的和弱的地级市（项目）打包在一起作为整支债发行，资本市场无法区分这支债背后可能遇到的风险，因为无法把债券的价格和项目对应起来。市场定价机制是完全失效的。”他指出。

“不是只有这个地方出现这个问题，所有地区都会这么做。省内差异越大的省份，打包的不同地区越多。”范子英说，据其统计，2018年-2021年发行的专项债中，平均一支债要打包2-10个项目，有的甚至在20个以上，绝大多数债里都不止一个项目。

他表示，在债券“打包销售”的情况下，市场无法识别风险，而随着近年来专项债规模逐步走高且偿还压力上升，这将带来巨大风险。他认为，应该禁止跨地市打包项目，同时将发行权下沉至地市，各发行各的项目。

与会的中国人民大学财政金融学院教授马光荣也直指当前地方政府对专项债的包装存在隐患。

“这些年，即使发债说明上说项目有收益，但实际上收益是策划和包装而成的。这些项目实际没有什么收益，公益性很强，比如新农村建设、乡村振兴，这类用于提升农村公共服务、居住环境，几乎不可能有收益。包装上都说收益来自于开发以后的乡村旅游和农家乐。但乡村旅游和农家乐收益也几乎不归属于政府，而是农户。有的说景区的停车场、广告牌等可以创收，但是这些收入实际非常微薄，不太可能有市场收益。”他表示。

马光荣指出，当前很多专项债的市场收益不是很乐观，这不仅违背了设立专项债的初衷，还有债务风险。在没有收入的情况下，还债只能依赖财政。但如果公共财力下滑，比如去年无论税收收入还是土地出让收入大幅缩水，偿债压力就很大。

此外，他指出，地方政府对专项债项目的过度包装还会导致上级部门决策错误。“上级政府审批的时候看不出来哪些项目真的好而哪些不好，这导致上级政府审批的时候面临选择困难，或者出现错误。还会进一步导致地方政府为了拿到（更多额度）而跑项目、争资金，以前专项转移支付体制中广为诟病的跑项目和争资金所延伸出来的效率问题甚至腐败问题，可能以专项债的方式回潮。”

对于这些问题，马光荣建议，首先应该调整一般债和专项债的结构，大幅增加一般债的额度，减少专项债的额度，让专项债真正支持有收益和回报的，而让过度包装的项目回归一般债。

其次，简化专项债审批的流程。他指出，项目层层上报、审批使得工作链条延长，制约了资金转化投资的速度，而且这些时间花在了策划包装的一些繁文缛节上。

“大胆建议发行未来走准‘注册制’，在债务限额内，地方自主选择项目。一方面简化专项债审批的时间成本、包装成本，另一方面自主选择可以使需求更多的项目得以上马。”马光荣说。

但更重要地，他认为是理清政府和市场的关系。“三类投资，纯商业的项目交给市场，纯公益项目使用政府一般债，商业和公益结合的项目使用专项债。把这个分清楚，政府和市场的关系就会更清楚。理清之后就会自然理清一般债和专项债应该支持什么项目。”他说。