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界面新闻编辑 | 翟瑞民
“今年我家小麦的收购价格仅在1元左右，赔太多了。”2023年6月28日，河南省南阳市下辖邓州市十林镇河池村的农户王桂英告诉界面新闻，由于在麦收季节出现连日阴雨，自家地里种植的小麦不但减产严重，卖价也比去年低很多。
王桂英介绍，下雨导致她家承包的百亩麦田九成以上都发霉发芽。今年小麦亩产只有800-900斤，而往年每亩地可达1200-1500斤。
本指望今年又是一个丰收年，但是突如其来的阴雨天气浇灭了王桂英的希望。她不知道何时才能摆脱这种“靠天吃饭”的境遇。
河南省麦收遭遇近10年以来最严重的“烂场雨”，凸显我国粮食生产领域抗风险能力亟待加强。与此同时，全球粮食市场连年震荡，也使得粮食安全问题愈发受到关注。在此背景下，我国正加快推进粮食安全保障立法工作，谋求从法律层面防范粮食风险，加强应对能力建设。
6月26日，粮食安全保障法草案首次提请十四届全国人大常委会第三次会议审议。草案共11章69条，聚焦耕地保护和粮食生产、储备、流通、加工等环节以及粮食应急、节约等方面的突出问题，旨在全方位夯实粮食安全根基。
立法工作推进已久
粮食安全专门立法近年来成为我国立法领域的重要议题。继2018、2019年连续两年中央一号文件对推进粮食安全保障立法作出有关指示后，2023年中央一号文件再次聚焦粮食安全问题，明确提出将粮食安全保障立法提上日程。
界面新闻注意到，我国开展粮食安全保障立法工作已有4年之久。2018年8月，粮食安全保障法列入十三届全国人大常委会五年立法规划一类项目。2018年11月，该法案起草领导小组召开第一次会议，审议通过了起草工作组织方案、立法思路和进度安排等事项，正式启动立法工作。
2020年9月，国家粮食和物资储备局发布《关于创新举措加大力度进一步做好节粮减损工作的通知》中，提出积极推动粮食安全保障法立法进程。2021年3月，“十四五”规划纲要也强调实施粮食安全战略，制定粮食安全保障法。2023年6月6日，国务院发布今年立法工作计划介绍，在完善国家安全法治体系、维护国家安全和社会稳定方面，提请全国人大常委会审议粮食安全保障法草案。
“仅靠过去的政策治理，已不能保障中国粮食安全。”南京财经大学粮食和物资学院副教授钱龙告诉界面新闻，党的十八大以来，国际国内关于粮食安全矛盾问题交织出现，“粮食安全从政策治理走向法治治理迫在眉睫。”
钱龙主要从事粮食安全理论与政策研究。他解释，“并不是说之前的粮食安全工作没有进行法治治理，而是我国在此项立法方面较为分散，当前保障粮食安全的制度建设还缺乏应有的系统性。”
界面新闻梳理发现，当前涉及粮食安全方面的个别法律条文零散分布于国家安全法、农业法、土地管理法、农村土地承包法以及种子法、反食品浪费法、食品安全法、乡村振兴促进法等。专门针对粮食安全相关的法规主要有《中央储备粮管理条例》《粮食流通管理条例》《政府储备粮食仓储管理办法》《政府储备粮食质量安全管理办法》等。
除此之外，我国首部地方性粮食安全法规诞生于广东。2009年出台的《广东省粮食安全保障条例》明确了“政府主导，部门协作，社会参与”的粮食安全保障机制。此后，贵州、浙江、四川等省份也先后出台了粮食安全保障条例。但是，“这些规范性文件的效力层级相对较低，”钱龙表示，虽然是针对粮食领域，但它毕竟不是专门法。
河南工业大学粮食政策与法律研究所所长穆中杰向界面新闻介绍，从我国既有粮食生产法律法规可以看出，现行法律法规以有关耕地、水利、种子、污染防治等方面的专项立法为主，综合立法除了农业法“粮食安全”章所涉及的6个条文之外，其他综合性立法极为少见。
钱龙进一步归纳称，当前关于粮食安全的法律法规呈现碎片化、抽象化以及法律效力层级低等特征。
所谓抽象化，他认为其他法律关于粮食安全的条文仅停留在“设计”层面，还未实现“落地”。“想要改变当前不利现状，加强专门的粮食安全保障立法是非常紧迫的。而此次提请审议草案，对于破除上述三大瓶颈以及回应粮食安全保障的紧迫性都具有重大意义。”钱龙表示。
应重点防范哪些风险？
穆中杰谈到，粮食安全风险包括一般风险和特殊风险（即应急）两种情况。在制度设计时，包含耕地保护在内的粮食综合生产能力、粮食储备能力和粮食流通能力等方面制度应对的是一般风险，粮食应急保障能力应对的是特殊风险。这是在“靠天吃饭”局面尚未根本改变条件下保障粮食安全的制度设计。
此次审议的粮食安全保障法草案专设“耕地保护”一章。为落实“藏粮于地”战略，草案规定划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，严格保护耕地；建立耕地保护补偿制度，调动耕地保护责任主体保护耕地的积极性等。
穆中杰介绍，草案所涉内容表明我国粮食安全战略立法已由“藏粮于仓”转变为“藏粮于地”。他解释，长期以来，我国较多重视粮食产量的增减变化，关注粮仓储粮数量的变化，而对粮食产能问题则重视不够，这样就产生了一个“怪圈”：粮食供给较为充裕或者稍微宽松时，政府就会放松粮食生产，待到供给紧张，然后再重视粮食生产，过段时间粮食供给状况得到改善后，卖粮难、储粮难等问题又出现了。
此时，实施“藏粮于仓”战略的必要性就凸显出来。但是，储备多大规模是较难测算的难题，“尽管国际上有储备率17%-18%安全红线的说法，但对于人多地少的中国来讲这仅具有参考价值，并不能保证中国人民实现衣食无忧。”穆中杰表示，用法律支撑实施“藏粮于地”“藏粮于技”战略才能保证粮食生产可以持续循环且保持产能稳定。
不过，“耕地质量不高是现实问题。”钱龙称，国内耕地的后备资源主要集中在西北、西南等生态脆弱区，开发难度高，生态风险大，同时耕地质量也堪忧。而类似于东北黑土地等优等耕地，仅占全国总耕地面积的3成。
“粮食生产一是靠耕地二是靠水资源。”钱龙表示，农业灌溉一直是用水大户，占全国用水量的6成以上。“虽然，我国水资源总量排在全球前列，但是我国人均水资源不足，是全世界最缺水的13个国家之一。而缺水会对农业生产有一定限制，并且我国水污染情况比较严重，都会对后续的粮食增产和生产形成挑战。”钱龙说。
除了粮食安全受到国内资源环境的影响之外，钱龙认为，我国种业实力不强、非粮化趋势现象依然严峻以及产后的粮食浪费严重，也是当前中国粮食安全方面比较突出的风险。
“种源安全风险主要包括种源保障不到位、优质资源流失严重。很多优质的种源流到国外，被其他国家改造，抢先注册和申请知识产权，严重侵害了我国的正当权益。”钱龙说。
他还指出，国内种业研发面临被国外高端技术垄断等问题，“在育种高尖端技术方面，我们与发达国家水平差距很大，很容易受制于人。”
“如何抓好粮食安全其实并不复杂，‘产得出、存得住、能流通、不浪费‘是其要诀所在。”不过，穆中杰认为，当前我国粮食安全方面存在的最大问题是粮源问题。
粮食安全保障法中关于粮源获得方式规定只有三种方式选择：粮食生产、国际合作（即买卖或者国际贸易）和粮食节约。
针对粮食节约减损，草案也提出全链条规范。草案提到，有关部门依照职责做好粮食生产、储备、流通、加工、消费等环节的粮食节约工作；禁止故意毁坏粮食作物青苗；粮食生产者加强粮食作物生长期保护和生产作业管理；鼓励粮食经营者运用先进、高效的粮食储存、运输、加工设施设备，减少粮食损失损耗；食品生产经营者引导消费者合理消费，公民个人和家庭树立文明、健康、理性、绿色的消费理念；加强节粮减损技术保障，推广应用粮食适度加工技术和节粮减损新技术、新工艺、新设备。
“节约粮食是我们获得粮源的消极方式，但却是较为有效的立即获得粮源方式。从粮食生产到收货、运输、加工、消费等环节重视节约粮食的法制建设，其重要性不亚于粮食生产环节。”穆中杰称。
钱龙也表示，减少粮食损失和浪费，就是打造无形良田，“是另一种意义上的增产。”该学院团队对全国粮食产业不同环节的损失调查评估研究显示，中国粮食产后的综合损失率大约在15.28%。
据农民日报报道，2018年，中国科学院地理科学与资源研究所和世界自然基金会曾联合发布《中国城市餐饮食物浪费报告》测算，我国城市餐饮业一年浪费1700万至1800万吨，相当于3000万到5000万人口一年的食物。此外，钱龙所在研究团队对中国高校粮食浪费调查发现，大学生一年大约浪费相当于1000万人的口粮。
覆盖粮食生产全链条
粮食安全保障法既是国家安全法体系的组成部分，又是最基本的民生保障法；既要保障国家整体粮食安全，又要保障每个居民日有所食、夜有所胖。为此，“粮食安全保障法在制度设计时要着重考虑两个层面的风险，一方面是国家战略安全风险，另一方面是普通民众的‘一日三餐’风险。”穆中杰称。
农业农村部此前发布数据显示，全国粮食总产量已连续8年保持在1.3万亿斤以上，人均粮食占有量500公斤，高于国际公认的粮食安全线，做到了谷物基本自给、口粮绝对安全。
穆中杰建议，应以“增强应对粮食生产风险能力”为中心专章明确粮食生产保障立法。他称，粮食生产保障立法的核心任务是，以增强粮食生产风险能力为中心，为稳定和提高粮食综合生产能力确立有关制度，其关键是区分粮食生产保障立法与其他涉粮生产法律界限，而至于每年粮食实际产量的多少，则不是粮食生产保障立法的任务。
另外，穆中杰建议，由于资源所限我们必须支持农业“走出去”，鼓励和支持与粮食安全有关的国际交流与合作，完善粮食安全领域全产业链对外合作支持政策。
在粮食储备环节方面，穆中杰表示，粮食储备分为政府储备和非政府储备两种形式。就政府储备而言，由于粮食对周边环境的特殊性要求以及现有法律不够完善，建议仓储单位经营场地要满足环境要求。就非政府储备而言，粮食企业、个体工商户和大型超市以及农业生产经营主体和大型企事业单位的食堂等都要保持必要的库存义务，而对于居民和农户来讲，则应从法律上倡导它们储粮，从经济上进行补偿以引导它们进行必要储粮。
“在粮食流通环节，也要明确建立粮食市场体系，实行粮仓登记制度；其次，对粮食流通分不同情形进行日常管理，正常状态下，做好粮食经营者、粮食质量、粮食数量和粮食流通设施等项工作，在非正常状态下（比如新冠肺炎疫情），可以由国务院决定实行管控措施；第三，无论处于何种状态下，都要保证军粮的优先供应，保证粮食消费安全，同时重视社会节粮风气的形成。”穆中杰表示。
此前，河南地区麦收遭遇“烂场雨”导致小麦霉变发芽，期间还发生收割机下高速受阻事件，说明各地在农业生产特殊时期应急机制方面尚存在不足。此次草案也对建立粮食应急管理体制、制定粮食应急预案等方面作出了规定。
穆中杰表示，粮食生产与粮食育种、耕地、水资源、农业重大害虫、气象灾害等因素密切相关。不能坐而等待这些要素导致粮食综合生产能力受到重大影响后才发出预警信号，而应未雨绸缪，预先发出警情情报，避免粮食综合生产能力受到影响。
钱龙建议，在立法以及后续的法律修订过程中，应加大对地方性的调研，鼓励地方“因地制宜”去探索适合本地的法律条规。“主粮产区和非粮产区也要承担起粮食安全责任。”他指出，我国粮食生产主要依赖于13个粮食主产区，而粮食主销区以及粮食平衡区的粮食产量占比逐渐走低，实现国家粮食安全，形成更加完善的主产区利益补偿机制最为关键。
此外，“在注重方向性原则性的同时，也应适当关注可操作性，增强法律条文的可落地性。可通过一些典型案例，发挥法律的实际效力，让该法能够实实在在形成对我国粮食安全的全产业链全环节以及粮食行业的全主体覆盖。”钱龙表示。
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