记者 王珍

近日，财政部在答复十四届全国人大代表有关重启发行土储专项债的建议时称，土地储备支出中的征地和拆迁补偿支出中有一部分不能形成当期实物工作量，为更好发挥专项债券对有效投资的拉动作用，按照国务院常务会议部署，自2020年起，新增专项债券暂不安排土地储备项目。按照中央经济工作会议有关精神，2021年起专项债券可用于租赁住房相关的土地储备项目，但不安排其他类型的土地储备项目。

财政部指出，按照国务院常务会议决策部署，新增专项债券资金用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、仓储物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新能源项目、新型基础设施等重点领域。

“下一步，将按照党中央、国务院决策部署，会同相关部门继续加强政策研究，持续优化专项债券投向领域，更好发挥专项债券的政策效能。”财政部在答复中称。

地方政府土地储备专项债券，简称“土储专项债”，是地方政府专项债券的一个品种。2017年5月，财政部、国土资源部发布《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》，允许地方政府从土地储备领域开展试点，发行土地储备专项债券，以项目对应并纳入政府性基金预算管理的国有土地使用权出让收入或国有土地收益基金收入偿还债券本金和利息。

2019年9月，国务院常务会议提出“专项债资金不得用于土地储备和房地产相关领域、置换债务以及可完全商业化运作的产业项目”。在这之后，土储专项债发行暂告段落。

根据天风证券的统计，2017-2019年，土储专项债年度发行规模分别约为2425亿元、5905亿元、6765亿元。其中，28.3%的募集资金投向棚改，35.3%用于土地储备。

天风证券在6月发布的一份研究报告中表示，可以考虑恢复土储专项债。2019年国务院常务会议叫停土储专项债和当时的房地产调控存在一定的关系。此一时彼一时，近年来，地方政府财力承压，叠加地方债务的规范化和平台转型，及时恢复土储专项债以补充土储资金缺口，帮助土储融资和土储工作推进，对于政府性基金预算的再平衡有很大帮助。 

财政部数据显示，2022年，地方政府性基金预算本级收入比上年下降21.6%，其中，国有土地使用权出让收入比上年下降23.3%。 今年上半年，国有土地使用权出让收入同比下降20.9%，进而导致地方政府性基金预算本级收入同比下降17.2%。

天风证券表示，土储专项债有恢复的必要性，首先，可以缓解地方政府资金压力，解决城投被动拿地但又无法开发的困境。其次，可以改善专项债项目约束和困境，解决地方政府基金收入结构和专项债投向结构严重不匹配造成的缺项目和资金闲置等问题。第三，“我们认为地产政策进一步优化调整的过程中，原有对于土储专项债的约束性前提本身已不存在”；第四 ，土储专项债还有利于改善城投债务压力，缓解地方政府隐性债务压力。

不过，也有分析师认为，以土地出让收入为主要偿债来源的专项债框架存在一定的问题。

在国务院常务会议叫停土储债之前，如是金融研究院在《中国城市金融发展指南》中称，土地出让收入容易受到房地产市场的影响，尤其国有土地价值比较高，价格也在不断波动，当市场低迷时土地价格下降，土地出让收入无法达到预期收益，反而加剧财政风险。 

其次，随着国家对于房地产宏观调控政策的持续和城市建设用地增量规模的缩小，土地出让收入的增长空间有限，如果没有其他替代性的基金收入来源，专项债的未来发展必将面临瓶颈。

天风证券认为，在具体执行上，抓手可以是协同推进城市更新改造。“城镇化率依然有提升的空间，城市高质量发展也有更新改造的诉求，参考历史，城市更新改造可以和地产存量库存化解相结合 ，逻辑上依然可以借助 PSL (抵押补充贷款) 加土储专项债的形式， 推动修复居民资产负债表、扭转地产困境 、改善政府财政约束。”