界面新闻记者 | 张旭

界面新闻编辑 | 翟瑞民

农民进城落户后，如何保障其退出农村“三权”（土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权）的权益？这一问题正成为我国推进农村改革，促进城乡融合发展的主要难题之一。

据农业农村部网站消息，针对王飚委员在政协第十四届全国委员第一次会议中提出的关于“统筹农村‘三权’退出促进城乡融合发展”的提案，农业农村部2023年8月15日回复称，从目前试点情况看，由于农村集体经济组织实力较为薄弱，在退出补偿方面缺乏资金，补偿标准难以满足农民期望，因此农民退出“三权”的意愿不高。

王飚现任第十四届全国政协常委，系贵州省铜仁市人民政府副市长，九三学社铜仁市委主委。此前，他曾多次就推进农村改革等问题公开发声。

6月26日，王飚在全国政协十四届常委会第二次会议专家分组讨论环节中表示，近年来，各地积极推动“三权”退出进程，全力保障进城落户农民合法权益。但由于“三权”退出尚处于探索阶段，当前还面临不少突出困难和问题。“三权”对农民有多重效用价值，目前尚未建立补偿资金筹措机制，对于集体经济薄弱地区，补偿金筹措存在较大困难，若仅靠财政投入，又将加重财政负担，给地方发展造成不利影响。而且，目前国家尚未出台“三权”退出补偿标准，需要综合考虑“三权”现实收益、未来价值等多种因素，合理确定“三权”退出补偿具体标准。

“养老、住房、医疗、最低生活保障是进城落户农民最为关心的现实利益问题，目前尚未出台针对性保障政策措施，农民进城落户、退出农村‘三权’的积极性有待提升。”王飚表示。

王飚建议，财政部、农业农村部研究出台政策措施，中央、省、市、县分级建立“三权”退出补偿资金筹措架构，稳妥有序引入社会资本、金融资本，探索分批多次补偿、承包地宅基地折价入股分红等多种方式，为农民提供多样化补偿选择。

对此，农业农村部在回复中表示，考虑到“三权”退出涉及农民切身利益，要坚持农民自愿有偿的原则，稳妥审慎推进，保障农民长远利益，财政部提出，目前不宜在中央层面出台农民退出“三权”的财政资金补偿等政策措施。“下一步，我部将会同财政部等有关部门，总结推广各地探索‘三权’退出资金补偿的经验做法，为具备条件的进城落户农民依法自愿有偿退出‘三权’提供更有力的保障。”农业农村部称。

我国一直在稳步审慎推进农村“三权”制度改革。此前，《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》曾提出，加快户籍变动与农村“三权”脱钩，不得以退出“三权”作为农民进城落户的条件，促使有条件的农业转移人口放心落户城镇。农业农村部在回复中也指出，对进城落户农民依法自愿有偿退出土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权，党中央、国务院高度重视，近年来不断完善相关法律，依法维护进城落户农民权益。

《中国法学》2020年第2期刊发安徽财经大学法学院副院长高海《论农民进城落户后集体土地“三权”退出》一文指出，农民进城落户之集体土地权利退出，经历了由土地承包经营权“一权”退出，到土地承包经营权和宅基地使用权“两权”退出，再到集体土地“三权”退出的发展；而且，还呈现了由强制退出向自愿退出，由无偿退出向有偿退出的演进。

高海在文章中表示，根据2010年国务院发展研究中心农村经济研究部对6300多万农民工的访谈，对于进城落户是否放弃承包地的问题，80%的人表示不放弃，只有2.6%的人同意无偿放弃，还有6.6%的人表示可以有偿放弃；对于是否愿意放弃宅基地的问题，67%的人说不放弃，只有4.7%的人说有补偿的话可以放弃。由是观之，即使有补偿，大多数农民进城落户也不会自愿退出集体土地“三权”，那么在退出补偿方式单一、补偿资金来源不足、补偿标准普遍不高等导致退出补偿不足的情况下，就更会影响农民进城落户后自愿退出集体土地“三权”的积极性。

南京财经大学粮食和物资学院、粮食经济研究院副教授钱龙向界面新闻表示，虽然目前相关政策推进逐渐明细化，但并非所有政策都有具体操作方法，“农民集体所有的宅基地所涉及的归属不清、权能不完整、制度不明确是导致落户农民难以退出的一大原因。”

钱龙表示，农户所期望的退出补偿标准偏低以及补偿资金来源不足是导致其望而却步，不自愿退出的关键方面。此外，除了价格和补偿，城市难以进入带来的保稳心理和财产性价值升值心理也是影响农户退出的因素。

如何建立合理公平的补偿机制？钱龙认为，应该尊重农民意愿，对于自愿永久性退出的农民，要根据所在地区分级分类推进补偿机制，“根据各个地区的经济差异、村庄集体经济发展水平、农民自身的经济程度以及本身市民化程度在不同区域分级分类推进。”

“对于因进城而暂时退出的农民，将土地流转给别人，防止土地搁置的做法，国家应当给予鼓励，但不需要进行补偿，只要能保证这部分农民获得应有的土地效益就可以了。”钱龙还认为，补偿资金来源也要多元化，“如果村庄集体经济过弱，地方政府需要给予一定的财政扶持。各地可以以试点为引领逐步推进，在维护农民利益的前提下，积极探索合理的补偿机制。”

农业农村部指出，关于土地承包经营权退出，该部将指导各地在充分尊重农民意愿的基础上，稳慎探索建立土地承包经营权有偿退出机制，并在充分总结地方经验的基础上，适时研究制定农民依法自愿有偿退出农村土地承包经营权配套政策。

关于宅基地使用权退出，2020年9月，全国104个县（市、区）和3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点。试点地区结合农民实际需要，探索了永久退出、暂时退出、产权置换、货币补偿等多种方式，保障退出宅基地农户的居住权益。对于选择货币补偿的，探索通过村集体与农民自主协商、第三方评估、参照土地征收区片价格等方法，科学制订退出补偿标准，合理评估宅基地和农房价值，健全宅基地退出补偿机制。

农业农村部在对十四届全国人大一次会议第6088号建议的答复摘要中指出，下一步，将支持试点地区在探索宅基地自愿有偿退出机制方面，重点推动完善宅基地退出补偿机制，建立更加科学的宅基地和农房价格评估体系，总结形成一批可复制推广的实践成果。

关于集体收益分配权退出，农业农村部将鼓励各地积极探索集体收益分配权有偿转让的具体路径并研究制定相关办法，支持各地开展集体资产股份有偿退出试点，依法保障农民集体收益分配权。